| | “从空间扩张到内涵发展的规划思考”笔谈会 | | 作者 | 本刊编辑部 | | 摘要 | [编者按] 2015年12月20日至21日，中央城市工作会议在北京召开，在转型发展的关键期，从中央层面搭建顶层设计，为当前和今后一段时期的城市发展提出重大指导方针。会议提出“转变城市发展方式、完善城市治理体系，提高城市治理能力”的指导思路，和 “坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”的重点工作任务，预示着增量扩张型城市规划时代的终结，面向城市内涵提升的规划或将成为规划行业和学科未来一个时期的重要议题。在中央城市工作会议的指导思想下，面向城市内涵发展的规划究竟如何定义？规划的理论依据、编制重点、技术方法应如何创新？规划管理、实施操作如何应对？相应规划实践的开展，对未来规划学科发展、规划教育变革和人才需求会产生怎样的影响？诸多问题都亟需学界业界共同探讨。为此，本刊编辑部以“从空间扩张到内涵发展的规划思考”为主题，特邀请相关领域的专家学者，组织本次学术笔谈（编排依收稿时间为序）。王建国（中国工程院院士，东南大学城市规划设计研究院院长，教授）当前，从中央到地方的城市发展理念思想统一性的认识看，中国城市建设进入了一个所谓的“新常态”的历史发展新阶段，这一阶段有一种新的呈现方式，就是我所解读为的“从外延到内涵、数量到质量、增量到存量”三个重点关注的转变。这既顺应了国家社会经济发展和文化传承大局，更是对过去三十多年急风暴雨式的、以资源掠夺为特征的城市粗放发展是一个具有“回归初心”意味的反拨。2015年12月20-21日召开的中央城市工作会议更是对上述“新常态”明确了具体的指导思想、总体思路并提出“尊重城市发展规律”等重点任务。从专业层面应对“新常态”，有三点我觉得值得关注：其一，中国东西南北不同地区的 “新常态”的表现方式不同。落实政府“三个一个亿”的城镇化目标，各地的工作目标、重点和内容也不同，应该分类指导就“从外延到内涵、数量到质量、增量变存量”这三对关系言，最合适的落实对象是东都沿海和经济较发达地区的大中城市，有专家很多年前就提出需要“在城市中建设城市”，尽管这些城市中仍然有较重的棚户区和城中村改造，也不乏出现一些规模较大的改造和更新计划，但总体说，对于一个城市结构肌理破碎、历史文化断层，环境品质宜居性欠缺、城市病频发的城市而言，“框定总量、限定容量、盘活存量”的提质工作最重要，亦即需要通过以更新、改造的手段提升城市的场所内涵和宜居性、传承历史文化、修补城市的功能和残破形态、开展老旧和既有建筑的再生等工作。而对于广大中西部地区的城市，以及东部的小城市而言，可能还需要有更多现实的城市发展机会，重点则可能是“做优增量”、“集约发展’， 这些城市尚有更多的保存在地的自然地域和文化特征的机会，从做增量的一开始就注意做到“顺应自然、保护自然”，改善城市生态环境”，留住自然环境、建筑和文化特色等的“基因”。同时，“盘活存量”方面亦可吸取东部地区先行的经验和教训。其二，同一城市内不同分区也存在发展相位的不平衡性，需要分类指导 以南京为例，在未来一段时间，南京的江北新区、河西新城、南部新城、历史城区可能有不同的“新常态”表达和发展重点：江北新区最应体现"做优增量“，通过全市之力，自上而下为主，呈现国家级新区的建设力度、水平和环境品质，尽快完善教育、医疗、文化、公共服务设施。该地区与全市其它地区相比具有后发的优势，同时与兄弟城市国家级新区也有全国层面上的特色互现及竞争。我认为江北新区最值得在新城反磁吸作用发挥、城乡统筹、多规合一、老工业区转型、生态复育方面有全新探索，形成新型城镇化模式和路径示范创新。河西新城则进了一个发展模式升级、盘活和优化存量、做优有限增量的历史阶段。南部新城则是基于大校场机场搬迁、旧城改造和南站建设的催化剂动力作用，是盘活存量、改善城市中心结构的典型事例。而南京历史城区则主要是彰显城市特色、社区空间和环境小微改造的存量盘活、优化、改善和提质的重点。其三，就“从外延到内涵、数量到质量、增量变存量”的专业实践而言，目前最重要的是要抓城市设计编制的水平和质量中央城市工作会议二次提到城市设计，表达了中央对这项工作的高度重视。现代城市设计从1980年代开始在中国引发，先是受到关注、接着得到重视并开展实践、但后来《城乡规划法》又未写进城市设计内容，今天又发展到全国上下的热切关注，可谓一波三折。今天人们已经公认，“新常态”的背景下，城市设计在帮助城市规划有效有质的实施过程中发挥基础性的技术支撑作用（在某些方面甚至可以成为城市规划的前置性工作，如城市风貌、场所特色、社区活力营造、文化传承等）。中央城市工作会议提到的“加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”，我认为主要与城市设计的工作相关。城市设计主要研究城市空间形态的建构机理和场所营造。城市空间形态永远是一个“一果多因”的结果，但要做出一个好的城市设计，按照“新常态”的定位，我认为最需要关注的是以下四种品质：效率性品质(功能、交通、基础设施等)、体验性品质（视觉观赏、活动、空间秩序、人工建设与自然的关系等）、宜居性品质（生活、居住、环境、公平等）、内涵型品质（历史、文化、绿色等）。通过有效的城市设计工作，建设“和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市”就有了有力的落脚点。常青（中国科学院院士，同济大学建筑与城市规划学院教授）新型城镇化中的上海城乡旧区改造问题与思考（1）关于“再城镇化”1980年代初以来，我国既有城镇化及其建成环境是在城乡旧区改造和新区拓展的基础上完成的。这些改造和拓展的成就对人类历史发展而言，其速度和效率惊世骇俗，前无古人，但毋庸讳言，留下来的遗憾和教训也是多方面的。从城市（镇）化引发的社会问题及建造质量看，严重的人口超限、交通拥堵、环境污染等现代城市病症难以缓解；商品房与保障房比例失衡所引发的社会矛盾很难调适；建成区低质建造比例不小，由县市到村镇，特别在经济落后地区，行政区层级愈低，建造质量愈差，近年来国内几次自然灾害后果的警示意义令人触目惊心。至于新建区相似度甚高、地域特色差别消失等城市景观问题反倒还在其次。今天国家提出的新型城镇化战略，应是对三十年来初级城镇化过程的延续，失误的修正和水平的提升，因此亦可看作中国特色的“再城镇化”或“二次城镇化”。 （2）城区旧改的“加减法”旧上海的拥挤在建筑上表现为低层高密度，据统计，解放时全市4679万m2的建筑中居住建筑占了一半强，其中相当大一部分是里弄石库门住宅。经过1990年代初以来对二级以下旧里的大规模改造更新，到建国60周年时，上海已完成旧区安居工程83万户，2076万m2，但尚余40万户，564个地块，874万m2的低质旧改房屋推进困难。虽然过去五年来又累计拆除二级以下旧里320万m2，按上述拆建标准，约解决14-15万户，尚余25-26万户（据2016年1月十四届人大二次会议政府工作报告），但下一步怎么走，上海依然面临严峻挑战。看来要解决局部的低质房屋改造问题，还是要将之放到所在区域甚至全市的经济社会发展大格局中通盘解决。以发达国家城市群建设用地密度20%-30%为参照，近年来上海市域建设用地已超过40%，达到2961km2。按国家发改委提出的城镇化人均建设用地100m2，即1万人/km2的建设目标平均来看，上海建设用地似乎还可以承载比现有更多的人口，但除了农业用地，作为一线工业城市，上海产业用地比例大大高于多数大城市，且中心城区人口已平均超过这个理想标准1.5倍以上，局部核心区超过可达10倍以上。虽然严格控制中心城区人口增长，向市郊转移过密人口势在必行，但前提是为新的聚居地做好城市基础设施建设，做好工作、交通、医疗、教育等民生问题的顶层设计，并真正落实到位。但换一个思路，是否也可考虑对城区人口密度分布现状实施“区段再平衡策略”？即在旧改中借助市场力量，通过市区内高、低密度区域和地段间作容积率调适，利用“级差地租”和“容积率反差”，以“加减法”取得相对平衡，探索作为社会综合工程的旧改新途径，并顺势实现建造和使用质量皆差的低质旧建筑及其环境的改造和更新。上海城区旧改的另一个重要问题是历史建筑和历史风貌区的有效保护与活化再生。建议：其一，对保护建筑及保护街区，仍然采用步高里、渔阳里的“标本式”保存方式，以适应性改善为主，主要提高建筑内部使用质量；其二，对风貌建筑及所在风貌街区，可尝试以保持街区尺度、肌理为前提，对之进行适应性改造，包括必要的修缮、翻建、加建或更新；其三，对历史风貌区和其他老社区四层以上的旧建筑，特别是居住类的，应市场力量和公共资源结合，加大力度研究解决电梯加建等民生问题，并结合生态、养老社区建设，持续全面地改善综合居住条件。（3）郊区旧改的分类策略上海郊区城镇化同样面临保护、改造和再城镇化的压力和挑战。建议：其一，对于市级历史文化风貌区中的历史文化名镇、名村，应在国家《历史文化名城、名镇、名村保护条例》基础上落实保护与再生措施之外，结合新型城镇化和旧区改造的实际进行旧改创新。其二，由于这里的旧建筑大部分是江南传统风土建筑或经过初级改造的现代低质建筑，甚至存在不少危房简屋，故处置方式应因地制宜地加以变通。首先对之进行属性和价值分类，譬如可将之分为：①标本式保护类，即保存风貌区结构、肌理，原址、原貌保存、修缮风土建筑，改善内部使用质量，这部分所占比例应是比较少的，应主要在市郊国家历史文化名镇、名村中精选；②结构性保护类，即保留风貌区结构、肌理前提下的风土建筑原样翻建，大幅改善建筑形态和使用质量，应主要在市郊32片风貌保护区其余部分中精选；③改造更新类，即保留水乡景观结构特色、控制尺度、肌理下的翻建和改建。而对历史文化风貌区之外的郊区旧建筑及周边环境，应在保留水乡景观前提下加大改造力度。其三，对上海郊区城镇化问题建议强化专题研究，比如究竟需要保留多少比例的农业人口以适应上海的需要？如何稳定村镇正常社会生活，改变老小留守、少壮流失、流动栖居的现状？如何对新农村进行“社会设计”，形成适应村镇现代生活，体现法制和自治精神的管理体制？总之，虽然存在问题和困难，上海仍无愧为大都会城市（镇）化中的佼佼者，但上海的郊区和村镇从整体看还算不上，在此方面还得花大力气改进。放眼未来，新型城镇化是城乡旧区改造的动力和前提，后者是前者的重要组成部分，二者互为因果，相辅相成，需要在可持续的渐进式旧改中实现既定目标。一言以蔽之，上海新型城镇化的成功必然有赖于城乡旧区二次改造的成功。李晓江（中国城市规划设计研究院教授级高级城市规划师）扩张还是内涵发展，关键在于体制与需求我国城市经历了十多年“扩张式”发展的进程，出现了所谓土地城镇化快于人口城镇化的现象，或者说是城市追求土地扩张，热衷于土地开发的现象。笔者认为，扩张式发展是否能转向内涵式发展，取决于良好的城市财税等制度安排与良性供需关系的建立。1990年代的分税制改革、住房制度改革和土地有偿使用制度的建立，一定程度上解决了城市发展的财政问题，同时也把城市发展绑到了土地财政的战车上，城市越来越依赖土地转让收入和工业税收。但是，随着城市的扩张和人均用地指标的提高，道路市政及公共设施、园林绿地有所增加。但居住用地容积率不断提高，实际居住环境品质没有提高；工业用地比重不断上升，实际利用效率不断下降，城市土地/空间资源配置严重失衡。这样的制度设计导致建成区的改造缺乏土地与不动产的产权/收益实现的多样化路径，缺乏渐进式改造二次开发的有效动力，改造模式只能是大拆大建，无法有效实现有机更新，阻碍了城市内涵式发展的道路。另一方面，在城镇化、工业化的高峰期，人口迁移、产业发展也为土地财政模式提供了较充分的需求支持。因此，要实现扩张转向内涵的发展转型，最根本的是要建立健康可持续的财税体制，降低政府对土地扩张的财政依赖，使政府和业主通过内涵发展也可以获得合理的财政收入和物权收益。显然这个制度的改变需要时日。因此除了北京、上海、深圳等创新与生产性服务业发展良好，增量人口与土地需求相对较小，财政收入对土地依赖较低的城市，目前还尚难看出城市发展模式由扩张快速转向内涵的征兆。但规划师确实应提前为内涵发展转型做好技术准备。就内涵发展而言，减少大拆大建，节约资源消耗，保护城市肌理，延续社会/社区结构等好处勿庸置疑。笔者认为，规划角度最重要的问题在于如何优化城市功能与产业配置，改善居住用地与住房开发模式。扩张式发展的另一层含意是一些具有资源（如土地指标、财政补贴）优势的中心城市、特大城市在GDP导向之下，用大量政府资源投放，扭曲了供需关系，吸引了过多的功能与产业聚集，如区域性的批发、物流业和低端工业。这类聚集既错位占用了大量空间资源，增加了城市的负担，加剧了城市病，又刺激了土地/空间供给和扩张式发展。因此，内涵发展必须关注城市功能的优化与疏解，使各项功能和产业按照市场规律在不同城市之间、城市的不同圈层和地区之间合理配置，抑制城市的盲目、错位扩张。在城市扩张发展模式下，为了获得单位土地的高收入，通过住宅用地出让弥补工业用地、公共设施用地的征收与开发成本，居住用地开发强度不断提高，甚至一些中小城市的居住建筑容积率达到3以上，三十到五十层的高层住宅比比皆是。这些高度集合的居住模式，不仅恶化了居住环境，还因为过度聚集造成公共服务与停车设施难以配套，交通供需严重失衡。此外，还造成过高的运行成本及能耗，也加大了长期维护、修缮和更新的难度。在人均100m2城市建设用地的标准之下，住宅用地实际上并不需要如此高密度开发。这种模式是土地财政造成的极端性恶果之一，将给我国城市的未来留下巨大的后患。因此，改变住宅开发与供应方式，降低居住用地开发容积率，是城市内涵发展的重要命题。紧凑城市、集约发展是城市内涵发展的应有之意。但内涵发展并不意味着城市建设用地指标下降或保持过于密集的城市布局形态。相反，规划师应当前瞻性思考中国城市进入中等收入乃至富裕社会时代的城市功能的变化，居民游憩、休闲与户外运动需求增加，城市开放空间的环境改善效应等因素的变化，研究城市用地标准的适度提高，开发强度与开发总量的适度控制和用地布局形态优化。即使在严格保护耕地的政策下，如果能协调好城乡建设用地的合理配置，城市人均建设用地应当可以有较大幅度提高的空间。这将有利于降低居住密度，增加绿化、游憩用地，改善人居环境。引导单中心、摊大饼的布局形态转向组团式布局，保留或建设城市风廊、绿楔、环城绿地或森林，应当是未来城市环境品质提升、生态建设的重点。此外，更加严格地控制中心区以外的开发强度，控制城市开发总量，尤其是外围扩张型开发量；实行旧区更新与外围扩建、新建挂钩的管控，也是促进城市人居环境品质，引导内涵式发展的重要规划工作内容。杨保军（中国城市规划设计研究院副院长，教授级高级城市规划师）；曹璐（中国城市规划设计研究院高级城市规划师）中央城市工作会议明确提出城市要由外延扩张式向内涵提升式转变，这无疑是针对各类“城市病”提出的一剂“良方”。具体来说，内涵式发展的城市应该逐步走向功能完善、品质提升、创新多元、文化彰显、消费多样。（1） 重新审视城市发展目标与价值选择城市要实现内涵式发展，首先应该重新审视和反思城市的发展目标与核心价值。一个内涵式发展的城市，首先应该是一个尊重“人”的城市：尊重人的价值选择，注重人的感受，保障人的宜居水平。城市固然是国家经济生产活动的主要载体，但是更应该是人类的宜居家园。所有现代化生产的目标，本就是要为人类提供更加宜居的生活。如果一味强调城市的“生产”属性，而舍弃城市的“宜居性”，无异于“舍本逐末”。保持城市的宜居性和特色化发展，本就应该是城市不断求索的核心发展目标，却在之前若干年的快速发展压力之下，成为了某些城市建设者空泛的口号。当前我国经济正从工业2.0时代转型向工业3.0、工业4.0时代。在工业2.0时代，中国以空间的高速扩张为载体，成为当今最重要的世界工厂；而随着信息化生产、智能化生产时代的到来，主流生产形态将从大规模生产转向个性化定制，只有具有包容、创新、特色化生产能力的主体才能在工业4.0时代独占鳌头。从这样的角度来看，城市从空间扩张转向内涵发展，正是顺应经济发展规律的大势所趋。对于城市宜居性、特色化的追求，也是塑造城市核心竞争力的基石。（2） 创新城市规划方法城市走向内涵式发展，建设重心将从新增空间转向存量空间，为此将面临更加复杂的建设现状，更加交错的利益格局，迫切要求城市规划在理念、定位和方法上进行调整。具体来说，主要存在以下两个方面的难点：一是如何将关注重点从以土地利用功能布局为核心转向以人的需求为核心。对于已建城区而言，人、活动、体验和记忆已经贯穿于城市的每一个空间，为此，规划师再不能将空间处理仅仅作为一个客观的技术问题，而必须包含主观的价值考量。为此，城市规划在目标设定上必须兼顾主体目标和个体诉求，既饱含愿景又兼有关怀，既宽容体谅又不辍理想，其中的尺度拿捏，殊为不易。二是以什么样的技术手段应对已建城区复杂的产权关系、交错的利益格局。要实现城市的内涵式发展，就需要在提升现有城市空间品质、完善公共服务设施配置、改造道路和市政基础设施等方面有所作为，各类建设项目的实施必将牵涉已建城区复杂的产权关系。传统城市更新的合法途径，只能以“拆迁-安置-增容-出让”的方式予以推进。这样高成本的更新方式，导致高强度、高密度更新项目层出不穷，城市中心环境质量下降、基础设施不堪重负。为此，城市的更新模式需要调整，城市规划的技术手段也要创新。政府应该转换工作思路，从独自解决城市问题转向引导多元主体参与、共同解决城市问题，通过降低利益预期、提高空间综合收益、合理让利等手段来重新分配各参与方利益。为了更好地兼顾各方利益，城市规划的目标设定将从单一目标主导转向多元目标共存，城市规划的工作任务将从单一技术层面辅助转向复合手段建立协调机制，城市规划的编制方式也将从一张蓝图式规划走向多阶段的渐进式规划。（3） 完善体制机制保障城市存量空间的复杂性决定了无论采取何种城市更新方案，都不可能是无人反对的帕累托改进。为此，必须通过福利的二次分配平衡各方关系，也就是所谓的卡尔多改进。要实现卡尔多改进有两个必要条件，一是福利二次分配（补偿）足够公允，二是有完善的制度可以顺畅地实现福利二次分配（补偿）。因此既需要建立科学且具有公信力的利益评价机制，又需要建立规则意识下的利益充分博弈机制，更需要建立规则恒定、程序清晰、制度完善的利益再分配机制。当前，相关法律法规尚不健全，城市建设管理规则不断变化，社会各方知法守法观念不强，民众维权意识模糊。要在政府、市场、公众之间建立多方认可的利益补偿机制，还有待于较长时间的制度创新与探索。城市要由外延扩张式向内涵提升式转变，需要理念的转变，更需要手段的丰富、机制的保障，这也将成为今后城市规划理论发展的研究热点与重要方向。邹兵（深圳市规划国土发展研究中心总规划师，教授级高级规划师）首先，将空间扩张与内涵发展相对立的提法是不够准确的；与空间增量扩张相对的应是存量空间的优化调整。无论对于增量空间还是存量空间，规划的目标和原则都是一致的。都应强调效率和质量，强调内涵发展。增量规划也应该做得集约高效、富有内涵；存量规划也完全可能是粗放野蛮的，如粗暴的大拆大建造成社区活力消失和历史风貌破坏。当前讨论规划转型的问题，应是探索如何由以增量空间为主的规划向面对存量空间的规划的转变，以及在这个过程中如何实现更有质量和内涵的持续发展。城市规划能否成功转型，不完全取决于自身的努力，更关键的是取决于城市发展模式能否真正转变。过去30多年，中国在全面推行市场经济和融入全球化的过程中，依赖廉价的土地和劳动力成本，让“中国制造”迅速占领全球市场，成为世界工厂。较为粗放的增量空间扩张是与这种增长方式相适应的，规划不过是支持这种发展模式的工具。关于城市发展方式应由粗放外延式向集约内涵式转变，规划界已经讨论了近20年，但收效并不明显。表明如果城市的增长模式不转型，规划就很难完全转型。当前，资源环境的压力和土地、劳动力成本的上升已经难以继续支持原有的发展模式，倒逼城市发展和规划转型。能否找到一种适应现阶段城市发展条件的新盈利模式，再匹配相应的规划工具，成为解决问题的关键。西方发达国家城市比较普遍的做法是用物业税替代产业税，实现了由依赖增量扩张向经营存量资产的模式转换。但中国城镇化水平刚超过50%，还将继续推进10-20年，中西部地区的工业化还没有完成。目前要在全国范围内推行用物业税替代产业税的模式，这一重大转变的条件远未成熟，至少短期内不可能称为财政收入的主要来源。这就使得那些率先面临空间资源瓶颈、空间扩张难以为继的城市的转型遭遇更大的困难：在税制改革没有完成，仍然需要依赖产业发展和投资拉动等传统方式但又缺乏增量空间支持的约束条件下，如何实现经济持续增长？深圳转型的成功，在于通过产业创新升级摆脱了对土地财政的依赖；但还不能说已经找到了一种主要依靠经营存量资产来维持城市正常运转的新模式。保证投资的增长和产业发展的持续仍然是深圳面临的长期压力。由于政府不能在产权不变的条件下通过存量资产的保值增值而直接获利，因此只能想办法将既有空间资源转移到更高效率的使用者手中，保证新的增长。增量规划是对于空间权益的初始分配，存量规划是对既有权益的调整和再分配。规划用地功能调整和容积率改变，则是实施这种权益转换的具体手段。拆除重建式的城市更新，本质上仍然是一种追求增量的经济模式；只是由平面空间转向了立体空间。以往增量规划的技术手段并没有完全失效；而规划管理审批的流程与新建项目相比也没有根本性改变。只不过是增加了与原业主的谈判和产权交易环节，增加了一个拆房子的过程。存量规划除了保持原有物质空间环境设计的内容外，还要进行与空间权益分配相关的制度和政策设计。即设计怎样的交易规则，能够将存量空间资源有效转移到利用效率更高的使用者手中。适应规划转型的规划教育需求，首先要强化对于城市发展规律的认识和理解；在此基础上掌握更多解决复杂空间问题的技术工具。空间设计仍然是不可偏废的重点专业领域，也是高校教育必须打好的基础；相应的经济学、社会学、法学的理论知识也需要加强。但存量规划中需要强化的经济分析、沟通交流和谈判议价等能力，个人认为更多地要依靠现实的规划实践“干中学”，不能指望学校教育的培养训练来完成。王唯山（厦门市鼓浪屿—万石山风景名胜区管理委员会副主任，教授级高级规划师）中央城市工作会议指出，城市工作要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力。当前，我国许多城市正积极践行中央指示要求，厦门市在“美丽厦门战略规划”的引领下，着力于产业转型、城市转型和社会转型发展，在城市规划领域，积极开展“多规合一”和构建城市空间规划体系等创新工作。笔者以为，城市发展从“空间扩张”转向“内涵发展”，将在具体的规划工作中体现五个转变。一是从“强调开发”转向“强调保护”。“看得见山、望得到水，记得住乡愁”，是强调城乡保护的最好注解，也是城市转型发展的前提。规划将突破“规划区”概念，从更大的城乡乃至区域的视野，划定自然生态保护红线，界定城市开发边界，保护好城乡的生态与人居环境，将成为城市空间发展的底线。同时强调保护也体现在城市内部，未来有更多的建筑、街道和街区将被立法保护，保护好城市历史、文化和特色以及加强城市设计等将成为规划的重点工作，这也是城市内涵发展的重要保障。二是从“成片改造”转向“分散更新”。从集约发展看，好的城市就是利用最小的资源，发挥最大的效应，即在承载力许可的前提下，城市要发挥最大程度的容量效应。内涵发展要求城市更新发展，“成片改造”是我国城市过去三十年快速发展中的常见方式，其切断文脉、破坏特色和缺失公平等饱受诟病，随着我国城市规划与建设法律法规的不断完善，这种方式难以维系。基于《物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等的深入贯彻实施，必将探索“分散更新”等新的规划与实施方法，这种方式在维护业主权益、实现有机更新、保护文化特色将更为有效，但同时对规划方法、政策突破、管理成本和实施路径提出了诸多新挑战，是下一步规划工作值得深入探索的重点领域。三是从“土地使用”转向“建筑利用”。城市快速发展时期的空间扩张，关注的是土地问题，规划仅需对土地使用做出功能定位或使用功能的兼容许可，如规划土地的使用功能为商业，至于商业建筑作何业态使用则没有回答。内涵发展要求实现“精细规划”，要求规划技术要深入到建筑，要回答建筑的归属、去留、用途和形象等问题。这将要求规划人员掌握更加全面的业务技术，如研究建筑利用的兼容性规定等，要学习与掌握城市经济、产业发展、业态细分等新的知识，同时也要更加深入了解城市的市情。四是从“空间塑造”转向“政策定制”。传统的规划教育源自建筑学科，适应于建设新的城市、塑造新的空间。面对城市转型发展，“空间塑造”将不再是规划的重点，规划人员面对的是建成环境，建成环境的背后实质是诸多的业主，规划如何以人为本，在保障城市公共利益、协调业主权益和符合法律法规的基础上实现规划的意图，是需要进行一系列的规划策划、规划引导和政策制定的。目前我国的规划法律和地方规划法规均基于传统的规划模式设定，亟需加以改进。未来规划需要加强学法、懂法、用法，并注重创新“设法”即定制政策，才能适应新的工作要求。五是从“精英规划”转向“合众规划”。由于不再是“空间扩张、政府-开发商、规划图纸”的单一模式，规划将不限于出自少数的专业精英。上述的转变将决定规划途径走向更为开放和多元，与规划相关的人群群体、知识体系和法律程序将更为多样和复杂，议题将涉及社会、经济、环境和公平等问题，这些领域的专业人员也将成为规划团队的组成，传统的“精英规划”将转变为“合众规划”。规划队伍的类型也将更为多样，包括社区规划师、乡村规划师、责任规划师等，“规划保姆”、“规划片警”等服务方式将不断涌现，如此城市规划将更加富有生命力。冷红（哈尔滨工业大学建筑学院副院长，教授）城市内涵发展重在空间品质提升城市“空间扩张”与“内涵发展”体现的是“量”和“质”的关系。伴随着中国经济高速增长和城镇化进程，城市空间扩张曾一度是许多城市规划中追求的重要目标，而快速扩张背后则是长期积累下来的“质”的缺失。随着增量时代向存量时代的转变，城市规划对于城市可持续发展的推动作用也将从以空间扩张拉动经济增长，转变为以城市空间品质提升促进城市内涵建设上，为此谈以下两点。（1）明确载体、转变认识城市内涵是城市品质的代表，虽看似抽象，其表达和传承仍有载体可依。尽管城市内涵涉及政治、经济、社会、文化等诸多要素，但是从城市规划角度而言，城市空间是城市系统内部各组成要素的物质基础，承载着城市运转的各项功能，同时也是城市内涵最为直接和重要的载体，即使在城市规划面临向综合性规划转型的今天，城市空间所肩负的载体作用依然不可替代。相比扩张为主的增量规划时代，存量规划时代城市空间承载和推动城市内涵发展的任务更为艰巨，因此要适时转变认识。其一，城市空间必须作为宝贵的稀缺资源加以集约和节约利用，避免低效使用和闲置浪费，应当以提升空间的综合绩效为目标，以社会、经济、环境的综合协调为导向进行生产、生活和生态空间资源的配置和优化；其二，大规模、快速建设时期产生的空间规划往往受到政治和资本力量的操控而一味放大空间载体的经济和美学功能，而社会功能则被忽视，从而引发诸多社会矛盾。在各种社会矛盾复杂交织的转型期，不同利益团体对于有限空间资源的争夺将更为激烈，城市空间规划由于涉及空间利益的再分配将更加受到全社会的关注，如当前大型封闭社区的开放问题。因而应当深度关注城市物质空间背后“人”的需求，发挥城市空间对社会利益关系的调控作用，以“人”为核心，以社会公平为导向，通过创造更为人性化的城市空间推动城市内涵建设。（2）关注重点、深化研究城市空间载体中最能够反映城市文化、展现城市特色、彰显城市品味，同时也最能够表达城市内涵的是城市公共空间。城市公共空间品质决定城市宜居程度，也会极大地影响城市生活质量和综合竞争力。国家新型城镇化战略明确提出未来的城镇化发展应该是“人”的城镇化，而面向广大市民的城市公共空间，则在扩大“人”的社会交往、增强归属感和幸福感、强化公共意识、提升社会凝聚力、缓解社会矛盾等方面发挥着重要的作用，是维护和增进社会和谐稳定的重要物质基础，对于实现社会公平和可持续发展具有重大意义，因此应当作为城市内涵建设的核心要素加以重点关注，通过进一步深化相关研究，提升公共空间的品质。一方面，城市设计作为引导公共空间建设和提升公共空间品质的规划技术手段应当进一步提升科学性。以往许多城市设计中公共空间被作为为城市形象工程、政绩或招商服务的典型标志空间，较多地从美学价值和象征意义出发研究空间形态，而忽略了如何支持市民日常生活。因此需要进一步结合社会调研、大数据和计算机模拟等方法加强设计前期的定性和定量分析，深入研究市民的心理和行为特征以及多样化需求，进而通过更为精细化的设计塑造宜人的公共空间环境。另一方面，在城市空间增量受到限制，公共空间数量不足、分布不均、“精英化”、“私有化”和“商业化”等现实问题尚未解决的背景下，如何在城市存量空间中优化公共空间配置，促进与市民生活密切相关的中小型公共空间的均衡分布，除了可达性、便利性和公平性等因素以外，投资方式、经济效益、土地产权、利益协调、政策制度、实施对接、管理运营等更是需要深入研究的问题。这些是以往大多数习惯于物质空间规划的规划师们并不擅长的，需要拓展知识领域或借助外力开展合作研究，也需要一直以来针对增量建设进行人才培养的规划院校在课程体系建设方面进行必要的调整。林紫荣（乌鲁木齐市城市规划设计研究院副院长，教授级高级工程师）从空间扩张到内涵发展的城乡规划需要健全的法制保障改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎。在城市建设和经济的发展过程中，城市规划起着战略引领和刚性控制的重要作用。社会各个方面，对城市规划工作有肯定之词，也有褒贬之意。有人说：规划是龙头，一张蓝图干到底, 也有人批评城乡规划阻碍经济发展。实际上，作为城市规划执业者，我们更清醒地意识到：城市规划是政府调控城乡空间资源，指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。城市规划部门不是具有决策权的独立行政机构，规划决策必须与政府其他部门相协调，特别是必须服从政府核心部门、核心决策者的决定。城市规划在历史形成的过程中所确立的作用对象也是有限度的，主要集中在城市的物质空间和土地使用方面。尽管在空间和土地使用上反映了城市社会、经济、政治等关系，但城市规划只能处理这些关系投射在空间层面上的相互作用，而难以甚至不可能直接去处理社会、经济、政治等关系。当前城市规划无论从规划的编制还是规划管理，体现的公共政策非常强，但是作为公共政策的实施载体——城市规划法律文件相对有些滞后，城市规划管理的法律保障不够完善，使城市规划管理中的自由裁量空间较大，尚不能达到“法无授权不得行，法有授权必须行”的依法行政最佳状态。在空间扩张的型的城市发展建设中，由于城市空间扩张所涉及的土地，主要是集体土地，涉及的土地权属、用地性质相对单一和地面附着物相对较少，经济利益主体相对单一，被征收土地的愿望较强烈，通过空间开发的新区建设的面貌和效果又容易显现，由征地和改造所引起的社会矛盾相对较小，也易于社会所接受。而当前城市由空间扩张型扩张发展转型到内涵发展，必然会遇到更多的经济利益主体，更为复杂的土地权属、用地性质，涉及的内容更加广泛，利益协调平衡的难度和复杂程度将会更大。要适应当前城市规划建设由空间扩张到内涵发展的这种转变，发挥好城市规划重要公共政策的作用，更有效地调控空间资源、指导城市发展与建设、维护社会公平，避免引发新的社会矛盾，除了在规划编制重点、规划管理体系、规划技术方法等方面进行面向社会发展需求的变革，弥补规划薄弱环节之外，按照贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，应当加强城市规划的法制建设、加强公众参与的力度和深度，才能做到依法规划建设和管理城市，才能有效地维护社会公平和公共利益。首先，要加强城市规划法制建设，形成覆盖城市规划建设管理全过程的法律法规制度。一是要强化通过公共政策法制化实现城市规划管理依法行政的法制理念，明确政府的权责，严格界定城市规划管理的行政权力和法定空间范畴，促使城市规划具有干预社会利益分配和权衡效率与公平的内涵。二是要加快制定地方层面的城市规划行政管理法律法规，要将国家城市规划公共政策“制度化”、“地方化”， 特别是加强重点领域法律法规的立改废，使城市规划管理具有明确和完善的法律依据，更加符合当地的发展实际，从而真正实现“依法行政”。三是涉及 “三区”（禁止建设区、限制建设区和适宜建设区）、“五线”（红线、绿线、紫线、蓝线、黄线）控制范围和要求等城市规划强制性内容，以及关系的重大社会公平、公共利益和公共安全的需要严格控制的规划内容，能够通过立法的方式，尽快地从城市规划技术标准层面，上升为城市规划建设管理的法律条文，明确界定城市规划违法的界线和责任，才能更有效地实现依法实施城市规划管理。其次，应当建立有效的公众参与制度，加强推进城市规划公众参与。公众参与已不仅是城市规划一种技术方法，而是必要的发展过程，公共参与不应是一种象征性的法制过程，而是涉及公民切身利益的法律渠道。我国现行的《城乡规划法》的条款中虽然体现了尊重公民意愿和公众参与的精神，但在实际规划的编制和管理中，与发达国家相比，在公众参与方面还存在着较大的差距。在城市规划的制定过程中，社会公众参与程度较低，社会民意很难吸收进来，再加上公益协调机制的不完善，公众参与实际操作中几乎停留在形式化的表面运行阶段，导致存在一些公民合法权益不能得到保障的现象存在，产生不稳定的社会因素。只有从城市规划法律层面建立起切实有效的公众参与制度，才能实现社会各阶层意愿的充分表达和利益保障，才能保证城市规划的顺利实施。第一，按照和谐共享的理念，要从法律制度上保障公民尤其是利益相关人的参与。第二 ，公民应参加到城市规划的全部过程，在城市规划编制、确定、执行、评估和修改的各个环节，都应体现公众参与。第三，要进一步明确公众参与清晰的渠道和标准，参与听证、陈述与辩论的权利界定，公民的意见和建议的表达和解决回复等等。只有这样民意才能得到充分表达，公民合法权益才能得到有效保护，社会各阶层利益才能得到协调实现，才能真正实现协调、开放、共享的发展，才能更好地构建和谐宜居城市社会。毛兵（沈阳市规划设计研究院院长，教授级高级工程师）存量规划我们一直在做，旧城改造即是一种存量更新的规划。现在面临的问题是，新常态经济形势下，如何改变过去单一指标取向，以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在有限的存量用地基础上，更合理有效促进城市“五位一体”地全面协调发展。在今天这样的信息化时代，互联网技术带来许多消费的新理念和新手段，面对新问题，就需要研究如何调整空间来促进城市消费。我理解，规划思路应有几方面的转变。（1）空间结构由点线型向复合型转变。现代城市空间结构理论是工业化时代的产物。信息化时代，城市功能越来越呈现出高度复杂和不确定性，特别是“互联网+”带来消费结构的扁平化特征，传统意义上的“中心”、“轴带”等规划手段无法解决全新形势下城市发展面临的问题；机械简单的功能分区方法已不能触动城市迸发活力的激情。比如传统意义上的商业中心区，其单一的销售功能越来越失去吸引力；而旅游区，简单的观光功能不能创造更多附加值，如果功能结构复合，就有可能实现价值扩大化。这只是简单举例，其实互联网带来丰富的新概念冲击，比工业化时代更有挑战性，城市发展如何应对，需深刻思考。（2）用地功能由唯一性向兼容性转变。信息时代，消费的形式和内容有极大的变化，互联网的本质是消除距离，冲击一切基于信息不对称的商业模式，传统城市的空间封闭意义和功能独立性特征已成为消费的阻碍。比如举国奥运体制下，城市建设的各类大型体育项目都存在后期运营和维护的困难，而对应的是居民日益增长的健康消费却得不到满足。所以，要更有效率地发挥有限城市用地的效益，不仅仅是从量上提高强度，更重要的是解放其功能的管控方式，扩展兼容性。前段时间，国家为鼓励“双创”，取消了对营业空间原使用性质的限制，是否可理解为政策引导的信号？（3）空间形态由确定性向模糊性转变。中国传统园林最成功的理念就是打破了内外空间的界限，实现了自然与人文的交融，从而带来空间体验的异化，催化了人们对自然感悟能力的提升。反之，现代城市空间形态生硬的分割意识，完全否定了城市集聚交流的本原意义。打破沟通的空间壁垒是互联网带来的核心概念，同时也是回归中国传统文化的途径。城市空间开放与交融的形态，可以促进不同功能之间、不同人群之间的交流、强化自然与人工的沟通，丰富城市空间层次和内涵，进而带动消费的便利性和多向性发展。近日热议的“拆围墙”，推广街区制的意见，反映了建设开放城市空间的趋势。（4）城市环境由景观化向体验化转变。互联网未来的发展趋势是可穿戴设备，其核心目标是提升人们参与性和体验性消费的能力。同样，城市空间的吸引力也来自于人们参与和体验的兴趣。视觉只是带来体验的一个维度，要调动人们参与城市空间的体验，就需要全方位地提供感知信息，从触觉、听觉、嗅觉和视觉多维度强化体验内容，从而激发新的消费增长点。现代科技手段如今可以保障这些理念的实现，全新的城市面貌必将展现于未来。（5）风貌特征由大众化向个性化转变。追求个性化消费是信息化时代的重要特征，所谓“工业4.0”，就是要实现产品生产由标准化向个性化转变。风貌特征是一个城市外在的形象标识，具有独特风格的城市面貌，是构成城市魅力的重要因素，也是吸引外来消费的号召力之一。改变千城一面的问题，既要保护和挖掘历史文化遗产，又要根据地域和文化特征，结合时代发展，运用科技力量，创新城市形象，突出自然和人文内涵，形成充满生机活力和独有形态特征的城市风貌。王世福（华南理工大学建筑学院城市规划系系主任，教授）城市是具有相当程度自组织和自生长特征的地缘关系共同体，对于其内涵的理解，既包括城市空间形态的物质水平，也包括非物质性的制度、社会、经济、文化等因素的良好程度，及二者复合而成的系统状态。改革开放30余年，由工业化、全球化及信息化等复杂多重动力推进的中国城市化，是人类历史上最大规模最迅速的一次城市化进程，至今呈现显著的物质性扩张和社会变迁、制度变革、文化变异等特征。整体物质水平提升与社会进步、文化发展等非物质因素的滞后之间存在严重的不匹配。因此，审慎思考和认识城市化进程中的“内涵发展”，显得尤为迫切。当前中国城市化已处于30%-70%快速进程的后半程，根据既有理论，50%-70%阶段将会是加速度减小的发展演进，城市将继续呈现非稳定的变化状态。根据国际城市化经验观察，跨越50%城市化水平折点的时段，各类社会、环境问题往往集中爆发，国家治理层面存在隐性关键词由“牺牲”向“反哺”的转变，政策导向集中体现为反哺在经济发展过程中造成的社会保障和公共服务的缺失，并更务实地注重资源效率和环境保护。之所以要在这个时点认识和讨论内涵发展的转型，正是因为当前的发展状态并非满意的结果，之前发展至今的方式将不适合之后的发展预期。首先需要认识的是动力维持与自生长能力结合的问题。不可否认，经济增长对于城市文明和市民素质提高始终具有积极意义。仍处在发展中状态是中国城市化的前提，其表征是大规模物质扩张的建成环境并非普遍的高品质，以及衰败凋零的乡村和过度建设的鬼城等。因此，向内涵发展转型的核心是寻找更为持续更为优质的发展动力，并内化为更强的城市自生长能力。所谓持续，主要看这个动力是否长期存在且根植在地；所谓优质，主要看其推进的结果是否既提升物质水平又同步地促进社会进步。每个城市在发展过程中需要不断地吸引机会性的外源动力，但是应该更注重基础性内源动力的培育和释放。外源动力如何最大程度地内化、沉淀下来，在全球化语境中如何有效地将流动性极强的外源动力与城市本身基础性的资源和能力结合，显得尤为重要。如何培育根植型、在地性的产业优势，强调多元发展动力的在地化程度，培育更强的自生长能力，将成为转型发展的根本战略。 其次需要重视的是品质提升与自组织能力相结合的问题。当前城市化的结果存在物质提升但缺乏同步的非物质性提升问题，呈现类似“拔苗不助长”的现象，就是对城市自组织能力是否同步提高的忽视。向内涵发展转型的关键是树立更加全面更有自信的品质目标，并内化为更强的城市自组织能力。所谓全面，是指去唯GDP化，拟定环境、社会、文化与经济的综合发展目标；所谓自信，是指城市政府与市民共同面对问题的信心，既是城市良好运行的一种功能性保障，也体现为应对未来不确定性的一种必需能力。作为地缘关系的共同体，城市自组织能力是提升空间内涵不可或缺的因素。品质提升不仅仅包括新建设项目的水平，更考验建成环境使用和维育的水平，以及社会治理和社会协同的能力，有内涵的城市应该是具有归属感和凝聚力，对地方性情境充满幸福感和自豪感的共同体。更为重要的是，如何将动力维持和品质提升整合成内源式城市发展战略。 除了重视外源动力的本地化之外，品质提升的内涵发展本身意味着巨大的需求，包括更高标准的新开发和更高水准的城市更新，都会刺激更高效率的市场投资及相应的城市管理，本身可能成为释放发展动力的源头，经由内源式发展战略的强调，充分重视社会、环境与经济的同步发展，才可能实现更有内涵的城市化结果。城市化进程受到许多复杂因素的综合影响，城市规划是诸多关键因素之一，但并非城市化结果的充分必要条件。城市规划从未将空间拓张和内涵发展对立起来，当前对内涵发展的再强调实质上是一种实施反思和纠偏，而对于城市化战略与城市自生长、自组织特征相结合的内源式发展战略的重视，可能具有一定启发性的价值。孙施文（同济大学建筑与城市规划学院教授）首先，我对这个议题提出点疑义。我以为，从城市发展的动力而言，可以有外部因素推动的发展也可以有内生因素推动的发展，在发展方式上可以有要素扩张形成的也可以有结构调整形成的发展，“空间扩张”都可以是其表现形式，但不是其本质性的内容，而且与是否“内涵发展”或者其质量好坏也不存在必然的关系。现在之所以将它们并置在一起，完全是因为土地的问题，但城乡规划是以土地数量的增减来衡量、来分类的吗？所以，我对“存量规划”、“减量规划”这样的标签也始终持反对意见，城乡规划讲的是土地的使用，是怎么用的问题！即使是土地利用规划，讲土地的高效利用，也并非是用地少了就是高效了，而是指其对社会经济的效用是高效的。现在提“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量”等等，其实这些“量”指的都是土地的量，但空间是三维的，土地的量不扩张不代表建设空间不扩张，从现在所谓土地零增长之类的规划来看，那也是在空间扩张啊，有的甚至还是大扩张，只是向上扩张而已！从语意上判断，这里的“空间扩张”实质上指的是城市建成区的扩大，“内涵发展”指的是城市建设用地不扩张、在已建成城区内通过更新改造来谋求发展（我不认为这是城市内涵提升的本意，而且差距还很远），这两者之间也不存在对立，从过去三十年的快速发展来看，许多城市这两方面也都存在，今后也会继续存在下去，所以也谈不上从一个到另一个的过程，更何况，城市建成区扩张放慢或者不再进行外延式的扩张，未必就是内涵式的发展，也未必就是集约发展，最多也就是土地集约使用而已，甚至是否集约发展或者这种集约是否有效率应当另作判断。我觉得这些概念都应该清楚界定。当然，我这么说并不是说目前阶段城乡规划不存在问题，不需要改革发展，只是想说，无论是“空间扩张”还是“内涵发展”都应当关注真实的需要、关注发展的质量，不要用土地数量作为唯一的衡量指标；而且我也认为，无论是“扩张”还是“内涵”，都不是城乡规划内容的主导性因素，更无关乎规划的质量。规划历来是关注城市发展和空间质量的，我们可以说做得还不好，可以说有关质量的理念需要与时俱进，但肯定不能说规划不关注空间发展的质量！所以，规划的问题应当依据规划的逻辑、按照规划发展的逻辑来讨论，不应被似是而非的、外部形式的甚至一些口号所牵制，更不应该以此来否定过去曾经走过的路。如果说，我们要思考社会经济结构转型条件下城乡规划的改革和未来发展，我觉得至少有这样三个方面应该成为我们思考的起点：首先，社会经济结构转型到底转什么，应当转成什么以及实际会转成什么，这是城乡规划改革必须首先思考的。因为社会经济结构的转变必然要求城乡规划的改革来适应，但我们要注意，这种转型不是凭空想象的，而是在社会实践的过程中不断演进的，而且也不可能是一蹴而就的，即使我们能够知道它最后会转变成什么样（其实是不可能的），我们不可能也不应该以那种状态下的规划对策来应对整个转型过程，否则规划就变成了乌托邦。这也绝对不是我们自以为是的说应该怎样、应该这样应该那样，这是个社会过程。所以我也反对在缺少对转型、转型过程及其可能前景进行深入研究的基础上来提规划的理论基础、规划内容以及方法等的改革及管理应对，因为这种讨论的基础在哪里仍然是不明确的，我们也无法明了到底是什么问题；同样也不应该去自设一个未来的理想状态来讨论规划的这些内容。当然我这里指的是实践中的城乡规划，纯学术的研究不在此列。其次，应该很好地研究在新条件下的社会治理体系中城乡规划的定位和作用，也就是社会为什么需要规划、怎么使用规划，然后我们再来说规划应该怎么样。我们过去只关注规划系统内部的合理性，而不是将规划放在与社会的互动中来讨论规划的问题，最后就变成自说自话，想发挥的作用发挥不出来，而该发挥作用的地方也没有发挥好。当然，这里也不是一个消极接受的过程，而是互动，这就是规划体制建设甚至更广泛的社会治理结构要很好解决的问题。第三，我们要对过去规划实践的结果进行很好的评估、总结和反思，无论是各类规划是否得到了实施，为什么有些能够得到实施有些得不到实施，原因是什么，还是各类按照规划实施后的建设结果在实际使用中的效果怎样，使用中有没有问题，为什么有问题，是设计的原因、实施的原因还是是使用的原因等等，都应当有很好的分辨。如果我们不能找到真正的原因，就不可能有真正的对策，也就不可能有真正的改革；如果我们只是用什么“长官意志”、“资本权力”这一两个概念就把这些问题打发了，那么我们还是无法了解其决策的逻辑，既然都不了解，那么也就不可能在规划过程中将其纳入思考的范围，更谈不上去打断、打破这个逻辑（不打破这样的逻辑要改变这种状况也是没来由的），同样也无法就这个分歧点向社会做出交代，或者阐释我们的合理性究竟在哪里，否则，我们规划人要么就是替人背黑锅，要么只能憋屈地私底下发发牢骚了。周俭（上海同济城市规划设计研究院院长，教授）城市遗产价值认识对内涵式发展的启示过去三十年我们实行的旧城改造，其绝大多数的结果是破坏城市遗产、解体社区结构、加剧居住隔离、城市形象的地域特性和文化意义的逐渐丧失。另一方面，城市新区在持续拓展的同时，普遍出现了新区土地大量闲置、新区住房入住率低、新区商业倒闭频率高的现象。从文化和社会视角去分析，我们发现城市的发展丢失了我们用几十年、几代人甚至更长的时间才创造形成的城市遗产及其空间传统，而这正是城市内涵不可或缺的组成部分。在1930年代的《雅典宪章》中已经出现了与城市遗产有关的阐述，1980年代的《华盛顿宪章》事实上就是一份关于城市遗产保护的国际性文件。城市遗产是一种包含了社会关系与集体记忆、城市空间与历史风貌的整体历史文化环境。学术概念上的历史建筑、历史街区、历史地段、历史中心、历史城区和历史空间、历史场所在城市中它们是相互涵盖、相互依托而存在的。之所以被统称为“城市遗产”这一大概念，是因为它们相互之间在空间上具有关联性，是因为城市的人文环境、场所精神、文化与社会的多样性也同时孕育和生存在其中。所有这些城市空间独特吸引力的元素都与城市内涵相关。2011年联合国教科文组织发布的《关于历史性城市景观的建议书》（Historic Urban Landscape Recommendation）是一份关于城市遗产和城市保护最新的国际性文件，《建议书》中明确提到：“城市遗产对人类来说是一种社会、文化和经济资产，其特征是接连出现的文化和现有文化所创造的价值在历史上的层层积淀以及传统和经验的累积”。城市遗产的价值层积属性表明了城市遗产便是城市内涵式发展的结果。“罗马不是一天建成的”！任何一个城市地区也不是“一次建成”的！城市内涵是随时间的持续通过“层层累积”而形成的。在城市遗产地区和老城区，我们需要持续地纳入当代的空间元素、社会元素和功能元素以支撑其活力的持续和地区的复兴。在已经建成的城市新区，我们不仅需要不断地丰富功能元素，更应该持续完善其社会结构和空间整体性。“层层累积”是内涵式发展的重要形式之一，而脱胎换骨式的以新换旧是无法获得持续积累的。要实现“层层累积”式的内涵发展，政策的支撑不可缺少。“层层累积”式的发展需要一个包容性更强的政策，现有的土地开发政策在很大程度上制约了这种优化、完善式的内涵发展方式。当现存的遗产需要保护、现有的房屋无需拆除，但需要改变房屋或土地使用性质、需要在现有空地上通过“填补”新建筑的方式使消极空间转化为积极空间以实现功能的多样化和空间的有序化时，政策通道尚不通畅。“层层累积”的路径和结果与其他城市发展模式一样都是一种对空间资源进行再分配的过程，包括空间占有（用）位置、空间面积、空间用途以及空间权属的再分配，其中任何一个方面都涉及到居民的空间权利，在社会学领域被称为“空间重构”。但不同的是，“层层累积”式的“空间重构”需要将重构的过程置于保障利益攸关者的空间权利的基础之上，需要建立一个城市空间资源重构的利益分配新逻辑。收稿：2016-02 | | 关键字 | | |  |
