| | “如何实现规划编制与实施的衔接统筹”学术笔谈会（二） | | 作者 | 本刊编辑部 | | 摘要 | [编者按] 本刊2017年第1期刊登的“如何实现规划编制与实施的衔接统筹”学术笔谈，在学界和业界取得很好的反响，并引发持续关注。围绕该主题的讨论，既是对规划编制与实施现实困境的反思，又是对规划转型的前瞻思考与探索，本刊继续组织了一次该主题的讨论，邀请更多具有丰富地方规划实践和管理经验的专家学者进行深入探讨。赵民（同济大学建筑与城市规划学院教授，中国城市规划学会城乡规划实施学术委员会副主任委员）在城乡规划编制和实施中要准确把握战略性规划和开发控制性规划的特质规划实施是规划编制的目的和价值之所在；同时，规划实施与规划编制也应是一个连续的过程。但现实中的规划实施与规划编制往往脱节；究其原因，既在于对两者关系的把握存在不足，更在于规划实施和规划编制自身存在着若干缺陷。对此，首先从历史的维度来加以讨论。在1950、60年代，我国的城市规划工作曾经有过辉煌（可参见李浩先生所著《八大重点城市规划——新中国成立初期的城市规划历史研究》）。但那时的规划编制和实施本质上是计划经济的延续，可谓只有计划依据，没有法源依据；因而那时的规划编制和实施可以非常高效率，但也可能会因政治原因或经济形势的变化而被改变、终止甚至废弃。进入改革开放时期以后，以市场为导向的经济发展需要有一个法制环境，城乡发展和规划的法制化亦是势在必行；1989年新中国历史上第一部《城市规划法》诞生，从而规划编制和实施有了国家法律的依据。但囿于当时的条件，《城市规划法》并没有明文规定规划实施要以批准的“城市规划”为依据；但《城市规划法》创设了（或是说规范了）规划许可制度，这对规划实施而言是一大进步，其相关条文为“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理”（第二十九条）。该法律中的“城市规划”是一个较为抽象的概念，但“服从规划管理”则很明确——主要是与“一书两证”相联系。就规划实施中的建设而言，不具备或不遵守“一书两证”属于违法，将被查处；但“一书两证”的赋予其本身则是基于较大的自由裁量权限——未必有法定规划的依据。《城市规划法》所设定的制度框架是以许可管理为核心，这种结构下的实践既顺应了“超常发展”的系统诉求，也有效“克服”了当时的规划编制滞后等困境；与此同时，这种过于倚重自由裁量的许可运作也导致了严重的后果——不遵守规划或随意改变规划、过度发展和无序发展、大面积滋生腐败等等。面对新的发展情势，新的规划立法客观上需要从“赋权”转向“控权”导向。2008年1月起施行的《城乡规划法》体现了这一立法精神。《城乡规划法》明确规定了规划编制与规划管理的衔接关系：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改”（第七条），“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询”（第九条）。新的立法不但是继续要求人们“服从规划管理”，而且也要求包括政府及其规划部门在内的任何单位和个人都要遵守“经依法批准并公布的城乡规划”。由此可见，“规划实施”与“规划编制”之间具有衔接关系，或是说有着法律意义上的“羁束关系”。在回顾了与规划实施和编制相关的规划立法演进后，下文再进一步讨论规划实施的范畴、主体以及所对应的规划编制层次问题。对于规划实施范畴，可相对分为宏观和微观两个层面来定义。宏观层面的实施是对城市总体发展目标和意图的落实，包括围绕城市功能定位的功能培育、城市发展方向的把控，以及整体空间结构的建构等；与之相联系的则是地方政策体系的制定、安排公共项目和投资、组织编制专项和片区规划、引导民间投资和发动公众参与等。微观层面的实施则是指依据建设规划的公共建设行为，以及依据开发控制规划的规划许可颁发、监督检查及行政执法等行为。关于规划实施主体，可有广义的理解和狭义的理解。广义的理解，政府、市场主体、社会大众都是规划实施的主体；在社会主义市场经济条件下，规划的实现离不开市场机制和社会大众的理解和支持。狭义而言，规划实施是行政主导的行为，包括组织编制实施性规划、公共投资和项目建设、对市场主体建设活动的许可管理，以及对土地和建筑的使用过程管理等。由此，关于规划实施所对应的规划编制层次，显然需要区分战略性规划和开发控制性规划的不同作用及内涵。战略性规划，目前主要是城市总体规划和城镇体系规划，其法律效力仅与结构性控制相联系：总规作为城市发展的战略性部署，在发展目标、结构模式和功能布局、道路系统、开放空间系统等方面要有确定性，总规阶段的土地使用安排则是示意性的，主要是为专项规划、下层次规划的编制提供依据和指引。开发控制性规划，诸如目前的控制性详细规划，其编制必须要满足开发许可管理的需要。根据《城乡规划法》的条文，对于规划建设管理所涉及到的规划行政许可行为，如确定“建设用地规划条件”、核发“建设工程规划许可证”、批准“变更规划条件”等，均要以“依法批准的控制性详细规划”为依据。亦即“控制性详细规划”中的刚性要求对于“规划建设管理”具有羁束性作用。基于上述分析讨论，可以认为现行的规划实施和编制工作均存在可改进之处。具体而言，城市总体规划等战略性规划编制要真正走向战略性，体现结构性控制的目的；作为战略性规划实施决策主体的地方党委和政府领导要真正树立起“一张蓝图干到底”的理念，并建构起相应的规划实施保障机制。专项规划和详细规则要满足开发控制的需要，羁束性和指导性相结合，逐步增强羁束性，最终走向清单式管理。在完善规划编制和规划实施的“实体性控制”的同时，还要完善各项规划管理制度，从而加强规划实施的“程序性控制”及体现“程序正义”。张少康（广东省住房和城乡建设厅厅长，东莞市副市长）规划编制要有针对性和行动力规划编制不能在实施中得以有效执行，一直是困扰规划界的难题。从我国规划事业的发展历程看，计划经济时代，几乎不存在规划编制与实施之间的矛盾问题。但随着市场经济改革的加深，市场化程度愈高，两者之间的冲突和矛盾就显得愈加突出。对历史过程的审视，使我们反思，当前的规划编制体系（包括理论体系、规划内容、技术规定等诸多方面）是否较好地适应了规划实施面对的市场化环境和社会经济发展的趋势？ 在市场经济条件下，规划编制体系需要解决好以下六个方面的关系，才能使规划实施与编制更好地衔接。“权”与“责”的关系。目前大多数规划内容更注重空间蓝图，而不能明确规划执行主体的权利与责任关系，比如政府与土地业主的权责关系、规划审批部门与实施管理部门的权责关系等，造成规划执行过程权责不明晰，势必影响规划实施效果。“利”与“义”的关系。城市由不同的经济主体组成，包括城市政府、村集体、镇街道单位、企业等等，规划编制在涉及到土地权益改变时，不明晰相关经济主体的利益和义务，平衡两者的关系，势必会遭到一定程度的抵触，已编制的规划蓝图得不到实施。城市规划的本质和内涵是利益协调，要协调总体与局部利益、长远与近期利益、整体与个体利益。我们编制规划时考虑了城市整体利益和长远利益，而往往忽略了组成城市各个体的实际利益，规划实施遭遇阻力，造成规划的“妥协”和“折衷”，越来越偏离最初制定的规划。刚性与弹性的关系。规划的刚性内容和弹性内容区分不清晰，样样要管却样样管不住，或者该管的没管住、不该管的又管了。计划经济时代，政府是城市建设单一投资来源，所有规划内容由政府付诸实施，但这样的规划编制体制已无法适应市场经济条件下多元化的投资主体和瞬息万变的经济形势。市场经济改革，强调发挥市场在资源配置中的决定作用，这种面面俱到又一成不变的规划编制体系，有时反而成为制约生产力发展的条条框框。蓝图与行动的关系。城市发展和规划实施是以项目来执行，而规划编制和规划管控却是蓝图式的。编制了一张蓝图，但不能分解为具体的规划行动，这是造成规划实施走样的原因之一。如果能将规划蓝图，进一步转化为一系列项目库，规划就能转变成具体的行动和有效的执行，实现规划实施与编制的有效衔接。“平面”管控与“立体”管控的关系。长期以来，法定的规划管控更加重视用地功能布局等“平面”要素，忽视了城市风貌的“立体”元素，比如街道界面、高度天际线、绿化景观、招牌小品等。规划实施和管理是对城市建设各要素的综合系统化的管控，这些城市风貌的管控，应该在编制阶段就提出指导性的条件和要求。现在提出全面开展城市设计工作，建立城市设计管理制度，也是出于这方面的考虑。统筹与分配的关系。规划实施是整合资源、统一行动、协调事项的过程，规划编制时就要事先考虑规划部门与其它部门之间“统筹”与“分配”的关系：一方面需要吸纳、整合和统筹各部门的资源，全面掌握相关部门的发展计划和意图；另一方面要以项目和行动的方式，将规划结果分配到相应部门执行。以东莞正在进行的城市空间品质“三年提升计划”为例，市政府提出，各部门所有建设领域相关的项目计划都由规划部门进行统筹和整合，比如林业部门的森林公园项目、市政部门的市政道路项目等，统一纳入规划全盘考虑，再通过“形成机制、整合资源、统一行动、协调事项”，分解到各部门执行，有效地保证按规划实施的效果。规划编制有针对性、有行动力，实施时才能不走样。为此，在进行编制规划时，第一要“抬头做规划”，仔细研究市场经济变化、社会发展形势，顺应中央、省市等上级发展要求，尊重城市规律；第二要“开门做规划”，充分整合各部门资源，广纳部门，统筹协调部门利益；第三要“赤脚做规划”，系统掌握城市现状情况和问题症结、了解各利益主体的诉求，实事求是地按照需求编制规划，反对规划编制的千篇一律、不符合实际情况。解决规划编制与实施的统筹衔接问题，是一个大课题，更加需要规划不断地改革和创新。首先，要加强学术研究和规划理论的创新。其次，规划制度设计的变革。通过顶层设计和制度安排，明晰规划上下级部门、同级部门相应的权责关系，以利于规划有效执行。第三，规划编制体系的变革。规划编制要针对城市差异，从实际问题入手，灵活创新多样化的规划类型和管理方式。第四，规划编制工作方法的变革。规划编制不是编制单位的“自说自话”，要从地方实际问题出发，充分汇集地方各部门、各利益主体的力量，发挥统筹作用。此外，规划管理和实施部门要积极主动参与到规划编制过程，与规划编制单位密切配合，将未来实施和执行中可能遇到问题反映到规划编制中。只有规划的执行者了解规划、吃透规划，才能最大程度地减少未来实施与编制脱节的问题。周学红（泸州市城乡规划管理局总规划师，博士，全国小城镇规划学术委员会委员，泸州市决策咨询委员会委员）规划编制的适应性探讨“如何才能真正实现规划编制与实施的衔接统筹”，这是一个涉及社会多方利益的综合性系统性的问题。今年年初，中央城市工作会明确指出，在城市发展建设中要统筹规划、建设、管理三大环节，保证科学编制的规划得以严格执行。规划的法定地位在实践管理中不断得以强化，地方政府坚持“规划引领”的意识很强，但由于受制于规划编制成果本身的时限性、规划编制方法的传统性、城市发展近远期利益的矛盾性等原因，规划编制内容在实施过程中经常会出现调整，最终导致规划的约束力降低，强制性不够、权威性下降等问题。实现规划编制与实施的衔接统筹建议从以下三个方面进行探索。（1）强化规划编制的科学性“什么样的规划是科学编制的规划？”仅仅依靠现行的规划编制方法，用非常有限的时间实地调研踏勘，依据城市规划现行的法律法规和技术规范，基于收集的城市发展资料，借鉴某些城市的经验，经过有限的交流讨论之后就提交成果的“囫囵吞枣式”地规划，会是科学的规划吗？真正科学的规划是能够充分了解地方城市发展现状、适应城市发展实际并在一定规划期限内指导城市发展的规划。要实现规划编制的科学性，首先要打破传统的甲方乙方的关系，建立编制方与管理方在规划编制阶段共同参与的合作团队，管理方需要以技术人员的身份参与规划编制全过程。其次要打破传统的规划编制模式，创新适应于不同城市发展特点的规划编制方法。传统的规划编制范式是按照渐变的思路完成的，刚性有余，弹性不足。对于西部地区许多处于新型城镇化快速推进阶段的中小城市，城市发展中的突变因素很多，用传统的规划编制方法无法适应城市快速的发展变化，亟需研究适应性强的思路，如通过弹性空间的设置等为城市发展提供多种选择，寻求最适宜城市发展的现实路径。（2）突出“行动规划”的可操作性在规划管理工作中，编制管理与实施管理是前后承接又相互作用的两个阶段。规划编制管理阶段的主要任务就是组织规划成果的编制，关注城市发展的整体利益与长远利益。规划实施管理是依据城市法定规划对城市用地进行管理，关注城市的局部利益和短期利益。当长远利益与短期利益发生矛盾时，规划协调的结果多是通过规划调整优先满足城市发展的短期利益。而长远利益与短期利益发生冲突的原因常常是由于土地指标无法满足或项目落地的需求无法保证。城市规划是政府干预市场的工具，是协调各种城市建设行动的纲领，是基于近期可操作性的决策。为了强化规划编制的可操作性，需要在规划编制阶段重点研究近期的“行动规划”，通过空间资源的合理配置保证“产业与项目有机结合，项目与规划有机结合，规划与空间有机结合"，将“静态规划”转变为“动态规划”，将规划编制管理与规划实施管理动态结合，通过部门与部门“多规合一”及城市发展“远近结合”，实现了从目标到策略，从规划到实施的空间一致性。 （三）建立规划编制与规划实施的动态反馈评估机制通过建立规划编制技术环节与规划实施管理环节之间动态的反馈评估机制可以使规划编制的技术人员与规划管理人员形成合力，充分保障科学的规划能够严格实施。规划编制单位应建立规划成果实施的阶段回访机制，规划管理单位应建立规划成果实施的分析总结机制，双方通过定期的回访与总结交流，及时沟通规划编制实施中出现的问题，对规划成果及时进行评估调整，在维护规划刚性地位的同时，增强规划的弹性，处理好规划渐变与城市突变的关系，提高规划的可操作性。同时，不断改革创新现行的规划编制体系，优化相应的技术标准与技术规范，强化技术规范的灵活性，完善规划编制方法，为更好地推进我国空间规划体系改革提供参考。 冯晓伟（贵阳市城乡规划局副局长） 科学规划、创新管理、有序实施现代城市是一个具有多层级的复杂巨系统，城市规划很难全面和精确地反映真实状态和变化，因此规划编制与实施脱节常有发生。为实现中央城市工作会议提出的统筹规划、建设、管理三大环节的要求，如何科学预判城市发展规律，实现面向实施的规划编制，结合实际工作经验，谈谈几点自己的感受：（1）推进多规融合，保障规划实施城乡空间规划体系多而无序、体系结构繁杂、各类专项规划彼此独立的现象较为严重，对规范管理，统筹引领城市建设造成了诸多不良影响。同时，各规划空间边界互相矛盾、内容冲突以及管制要求互相脱节，且经常互为前置条件，造成规划实施难度增加。贵阳市以划定城市开发边界为契机，以贵阳市城市总体规划修改为抓手，依托“贵阳规划智云”与基础地理信息平台建设，扎实推进全市多规融合及规划一张图，初步实现了城规、土规以及环境规划的三规融合。通过以资源保护和空间管制为规划重点，以基本农田和生态红线为底线，加强空间开发管制，建立长期的动态维护机制，分析检测多规协调统筹中存在的图斑冲突、指标差异等问题，有效预判城市规划实施进程的矛盾和困难，真正实现“规划一张图”、“建设一盘棋”、“管理一张网”，保障“一张蓝图干到底”，保证了多部门之间的协同规划，也使得规划得以顺利实施。（2）完善规划层级，科学规划决策随着信息通信技术、数据挖掘技术以及开放数据理念的发展，新数据环境蕴含的各种空间与人群活动海量信息为城市研究范式与决策模型的拓展提供了更多可能，较之传统数据显示出了更强的科学性、客观性与延展性。为提高规划的科学性，避免规划编制过程中因数据来源有限等原因造成的规划决策失误，我局不断更新理念与方法，创新多源数据在规划中的应用，着力建设城市新兴数据采集汇聚大数据平台，完善贵阳市规划块数据框架体系，并通过大数据分析、虚拟仿真、云平台计算等技术手段，进行城市问题诊断、城市运行模拟、发展政策评估、解决方案寻求，切实增强城市规划编制的科学性。同时，我局也不断完善自身“规划树”的层级体系，丰富专项规划体系，开展地下空间、山体保护、开发强度、规模发展等专项研究，为城市空间科学决策提供更全面更系统的支撑。（3）注重实施导向，刚性弹性并重由于规划编制的周期性、时效性等特点，使得规划常常难以跟上城市发展与市场环境的变化速度，导致规划编制完成进行实施时，已不符合社会经济发展新的要求。为更好地加强规划的刚性控制，同时释放规划的弹性空间，我市对控规层级体系进行了改革。贵阳市控制性详细规划分为总则、导则和细则三级。总则和导则阶段侧重刚性控制，仅对主导功能、人口容量、建设总量、综合容积率和公共设施等进行规划控制，落实城市蓝线、黄线、紫线、绿线、城市干道等各项规划空间管制要求，明确公共基础设施、公共服务设施、公共安全设施等强制性内容，并将强制内容层层传递至细则予以落实。细则阶段以落实总则、导则容量控制和强制性要求为目标，结合市场需求、土地储备计划等实际情况确定具体子地块的规划条件，使得规划实施弹性得到加强，更好地服务于经济社会发展和便于规划管理。（4）创新管理方式，动态评估反馈在“新常态”背景下，规划转型已是大势所趋,而对城乡规划实施动态监测与实时评估也是行业发展的迫切需求。我局通过强化规划管理与规划实施的动态评估反馈机制，进一步保障了规划编制。一是业务审批人员从规划任务书阶段开始全程参与规划编制工作，规划编制与项目管理紧密结合。规划编制单位可以及时得到审批部门及相关建设主体对规划的意见和建议，通过及时研究修正规划思路，将规划实施效果动态反馈到规划成果中。二是强化公众参与环节，加快建设“众规贵阳”公众平台，充分发挥专家和公众的力量，实现公众参与由现有的规划成果公示向规划编制与评价的全过程参与转变，提高规划方案的合理性，加强规划实施的社会监督，将实施过程中可能出现的问题和难点，提前暴露与解决。三是严格执行批后管理，通过以大数据思维提升和创新规划监察工作，运用无线远程电子眼监控和无人机、卫星遥感系统等科技手段及时掌握贵阳市总规、控规、专项规划等规划实施情况，强化数据“铁笼”与人工巡查结合的规划监督，建立“信息共享、规范透明、监督有力、数据分析”的规划监察大数据平台，并探索性运用开放街道地图（OSM）和兴趣点（POI）叠加遥感对法定规划范围外的非正式开发进行一致性评估，使未按规划进行实施的项目及时被规划监察部门掌握并处置。朱墨（佛山市城市规划设计研究院院长，高级规划师）适应存量土地再开发和市场需求的规划改革新常态背景下，城乡规划应对的不仅仅是规划方法的创新，更是存量土地再开发和市场需求的规划思路变革。佛山作为珠三角地区的重要城市和改革开放的前沿城市，在经历了快速城市化的发展阶段后，如今面临城市转型的迫切性和复杂性。一方面，佛山已经全面进入存量规划和减量规划时期。现状建设用地规模已经高达37%，超过土规2020年建设用地规模指标。另一方面，佛山的土地权属十分复杂，村集体土地占全部建设用地比例达到一半以上。可以说，佛山是在集体土地上进行二次开发的城市，这种城市特征也给规划编制和实施带来了很大的挑战。为适应存量土地再开发和市场需求，佛山近几年在规划编制方法和实施路径上率先做出创新探索，加强规划编制与规划实施的衔接统筹，以期为国内同类城市提供有益的借鉴。（1）改革控规编制体系，适应存量土地再开发和市场多元需求存量规划背景下，控规面临着对现状空间资源的重新配置，是一个产权交易和利益博弈的过程，在实际操作中情形复杂而多样，“无主体、无期限”的传统控规明显难以适应，因此控规编制和实施首先要明确“主体”。佛山在划定控规单元过程中充分与行政边界衔接，集体土地落实到行政村，国有土地明确到社区或者其他特定主体的开发单位，做到每一个控规单元都有一个明确的实施主体，从而为相关利益方提供一个协调和博弈的边界。其次，控规编制需要分层分类，将控规分为单元和地块两个层面。单元控规承上启下，在纵向上强化规划传导，横向上作为多规合一的技术协调平台，在“单元”层面落实战略性资源和刚性要求，保障公共利益。地块开发细则在符合控规单元控制要求的前提下，根据土地出让和市场需求按需动态编制，直接指导地块开发建设，并预留未来开发建设的弹性空间。最后，控规还需建立动态维护的长效机制，将“无限期”的被动控规调整转变为主动的动态维护。动态维护应考虑两种情况：一种属于“单元”维护，在符合“单元”刚性控制内容的前提下进行局部调整，在审批制度设计上可进行适当简化；另一种是对“单元”强制性内容进行调整，必须先评估后方可开展。原则上结合近期建设规划每五年应主动开展一次控规的动态维护。（2）研究相关配套政策，支撑存量土地开发权转移和利益的再次平衡存量土地再开发本质是开发权转移和利益再分配，规划实施离不开政策配套支撑。佛山早期在推动“三旧”改造过程中由于缺乏利益平衡机制，改造项目以“工改居”和“工改商”为主，而“工改工”项目由于缺乏市场动力难以推进，从而严重挤压了实体经济的发展空间，因此加强配套政策研究和制度设计显得尤为重要。针对存量土地再开发过程中房地产建设挤压产业空间的问题，佛山正在探索以下解决的路径：一是摸清家底、确保产业用地规模。在规划上划定产业区块保护线，作为规划刚性控制线予以严格保护，保护线范围内原则上严格控制新增开发经营性房地产；二是对土地政策进行深层次的研究，探索“房地产建设”反哺“产业发展”的配套政策。政策制度设计的核心是通过“房票”制度，将现状低效工业区改造升级的发展指标与房地产开发建设指标挂钩。例如，“工改工”项目产生一定指标的“房票”，“工改居”或“工改商”项目需要消耗一定指标的“房票”，同时搭建公共交易平台实现两者的增减挂钩，“房票”获得的收益主要用于低效产业用地的改造升级和为产业服务配套设施的建设。（3）转变规划师角色，搭建综合解决利益冲突的协调平台存量规划时期，规划师的角色和工作模式将发展很大转变，从技术专家变为利益协调者。控规单元是规划编制和实施的基本单位，也是规划协调和利益博弈的边界。应结合控规单元，制定驻村规划师和社区规划师制度。规划师可在规划编制和规划实施的全过程中提供一个更多元化的跟踪服务，发挥沟通协调平台的作用，充分统筹政府、企业、市民和村集体等各主体人的利益诉求，最终形成一个“共识”。这对规划师来说也提出了更新、更高的要求。除了原有的专业技术知识以外，还需要了解社会、经济类相关知识，并借用社会学的方法开展规划工作，面对不同的对象进行有效沟通和引导，增强公众参与的手段和方法，并提升综合协调解决问题的能力。沈钊鹏（都江堰市规划管理局副局长，高级城市规划师）务实的规划如何实现规划编制与实施的衔接统筹？在都江堰市规划管理局的实际工作中，同事之间经常谈到这一话题。规划编制的目的在于指导规划实施，并通过规划实施情况的反馈进一步优化规划编制，实现规划编制与实施水平的不断升级和城市规划与建设的良性互动。规划发生偏差的原因是多样的，或因规划过于注重理论，与实际脱节；或因决策原因或缺乏有效沟通和宣传，执行不力；或因缺乏切实有效的控制引导措施和实施反馈机制，导致规划实施效果发生偏差。因此综合来看，只有经过多方参与和协调、符合多方要求和利益的规划，也就是务实的规划更易于实施。（1）把握原则，统一认识城市要发展，而经济发展往往是城市发展过程中各级领导和广大市民关注的重点，城市发展的过程中必然面临着产业选择、城市形象等众多问题。对具有独特山水格局特色的都江堰而言，想要延续都江堰市的城市空间山、水、城、林、堰、田相得益彰的格局特色，就需要都江堰市政府和公众对这座城市核心价值的认识和规划原则的认可，即“显山、亮水、秀城、融绿”这八字方针的城市空间规划控制原则，并将其贯穿于城市规划和建设的全过程。作为都江堰市的规划主管部门，需要将这一原则向市委、市政府的各级领导及时进行汇报和解释，将其融会贯通到市委、市政府的重大决策决议之中，从而使市委、政府各行政部门形成全面统一的认识，以保证规划实施的有效性和延续性。当前都江堰市的城市建设已经由增量发展向存量优化逐步转变，如棚户区改造、城中村改造、四改六治理、两彩四化六大工程等，旧城的有机更新已经成为城市建设的重点，而这些区域往往又是各方利益矛盾最突出的地方，要确保城市文脉肌理和空间格局的延续，就更需要加强对规划更为科学合理的研究、协调和沟通，更为务实。通过规划宣传和广泛的公众参与可以促使社会各界统一认识，实现上下一心、前后延续的规划实施，因此加强沟通和做好协调服务是规划工作最重要的任务之一。在此过程中，需要我们深入浅出，将专业的规划术语转化为通俗易懂的语言，如“服务半径500m或1000m”用“步行七八分钟或一刻钟”等，使非专业人士能够更快更准确地理解规划。（2）优化编制，细化规则切合实际的规划才是务实的，量体裁衣、因地制宜便成为都江堰市在规划编制过程中务实的工作准则。在城市总体规划的控制原则指导下，都江堰市制定了《都江堰市主城区形态分区控制规划》《都江堰市色彩规划》《都江堰市规划管理技术规定》《都江堰市品质城市建筑设计导则》等专项规划、规定和导则，将控制原则转化为较为明确详细的管理控制要求，如主城区高度分区、容积率分区范围和控制要求，建筑立面色彩、材质的选择要求等，以便直接指导下一步控制性详细规划的编制。在控制性详细规划阶段，则通过对具体地块的研究和周边环境的研判，结合区域或片区城市设计分析和研究，对形态分区和技术管理规定给出的控制要求更进一步细化，制定更加具体更加严格的控制要求和设计导则。（3）严格管理，及时反馈在规划实施的建筑方案审查阶段，按照控制性详细规划和项目用地规划条件的要求，结合都江堰市建筑设计导则和色彩规划，通过专家把关、公众参与，对建筑设计方案严格把关。制定城市规划的动态更新和反馈衔接机制，将规划建设各阶段遇到的问题信息及时进行反馈研究，及时进行动态优化。在建筑方案审查过程中，如果发现规划条件给出的控制指标在方案设计阶段难以落地或者难以保障建筑形体最优，如同一业主取得相邻两块不同控制要求的土地时，如果按照方案审查时能清晰界定的控制指标就会产生项目缺乏整体性的问题，这时就需要对问题及时反馈，并对控制性详细规划进行进一步研究和完善。在规划执法中如果发现某些规划方案普遍容易产生违法建设现象，就要仔细归纳研究，分析产生这一现象的原因，如果是方案设计中留下的隐患就需要及时反馈，在方案审查中将可能产生的问题考虑进去，将方案实施结果预测主动引入方案审查阶段，避免问题堆积。通过有效的反馈和规划研究论证与更新，不断提升规划的科学性和规划管理水平。（4）不计小弯，但求大直规划管理是一项复杂的系统工作，不仅需要规划技术方面的研究，更需要社会各方面、各领域、各阶层的协调、沟通和统筹。务实的规划必须是能够有效指导建设的，而不一定是学术意义上优秀的规划。在规划编制过程中，必须统筹考虑规划实施阶段反馈的种种问题，进行更为深入细致的分析研究，以寻求更为优化务实的解决策略。陶其中（合肥市规划设计研究院院长，教授级高级规划师）综合编制和统筹实施公共服务设施如何实现规划编制与规划实施的衔接，一直是规划人员积极探索的问题。由于规划编制体系层级较多，规划实施主体各异，缺乏规划编制与实施的统筹平台，造成城市在规划编制和实施建设中的整体性、系统性、协同性出现问题。结合实际规划工作，现将合肥市基本公共服务设施规划的几点做法供同行分享。为统筹社会事业发展与城市空间布局，合肥市基本公共服务设施规划主要内容包括教育、文化、体育、医疗卫生、社会保障和公共安全等6大方面、40项设施。在编制和实施中关注了以下几个方面。（1）三大任务从政府治理角度，主动引导、推动基本公共服务设施规划与社会公共服务事业发展的改革要求相适应。一是健全体系，保障人民需求。关注满足人民群众多样化、多层次的服务需求，完善基本公共服务体系，提升城市宜居度；关注薄弱地区、薄弱环节基本公共服务需求，体现社会公平正义。二是科学规划，保障社会效益。加强存量资源开放共享、增量资源整合利用，实现公共服务资源节约集约和绿色发展。谋划并超前预留城市基本公共服务发展空间，加强空间优化与管控，确保城市快速发展过程中城市公共服务“底线”，保障社会长远利益。三是统筹协调，保障项目实施。关注规划实施运行，提升规划建设管理水平，推进多部门协同工作，深化落实政府财政投资项目，强化选址、土地指标、资金等要素保障，协调落实资金来源、推进主体和开工年限等内容，加强制度设计、政策创新，建立项目运行平台，提高运行效率。（2）一张蓝图统一规划、统一管理、统一落实，保障城市基本公共服务事业发展目标的实现。从六大方面设施入手，以分项系统性规划为引领，统筹各类设施的空间布局。通过统筹协调，优化设施空间布局、合理配置基本公共服务资源，将六大领域规划设施进行整合，形成合肥市“十三五”基本公共服务设施“一张蓝图”、一个项目库、一套推进机制。（3）四大机制①构建滚动修编机制。充分发挥规划的“龙头”作用，及时总结、吸取规划在实际建设中遇到的问题，建立规划实施的动态监测、定期评估及及时维护的常态化工作机制。通过对人口、土地、项目建设、社会需求等方面的跟踪反馈，积极调整应对策略，适时动态维护，增强规划对城市发展变化的适应能力。②健全项目推进机制。加强组织领导，成立项目协调推进领导小组，统筹负责和协调项目实施过程中的具体事项。探索项目“打包”推进工作机制，进一步梳理和细化近期项目建设计划，优化、简化公益性项目前期工作推进流程，尽快启动项目建设。构建相互配合、协作联动的长效工作机制，不断加强发改、规划、国土、财政以及市直各公共服务主管部门的协作力度。③完善多元参与机制。充分发挥市场机制作用，创新供给模式，推动基本公共服务提供主体和方式的多元化，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式。鼓励和引导社会资本兴办教育、文化、体育、医疗、养老以及社会保障等基本公共服务设施。④健全财政保障机制。完善公共财政预算，科学编制三年滚动安排预算，提高预算编制的科学性和完整性。推进公共财政体制改革，优化公共财政支出结构，科学划分市、县区两级政府基本公共服务事权与支出责任。创新运用财政政策，对项目工作完成较好的县区，给予定向奖补。（4）强化实施①开门规划。全面对接省、市、区各级公共服务主管部门以及人大政协相关负责部门。充分利用传统和新媒体，积极拓宽公众参与面。扎实推进项目谋划工作，建立“周汇报、月调度”的互动反馈和集中决策机制，做到开门做规划，决策科学化。②资源整合。按照“功能整合、存量利用”的思路，充分利用存量设施和用地，引导现有设施功能置换，加强资源整合。通过功能整合、利用现有存量资源，统一规划新区新建项目、旧城改造结建项目等措施，节约土地和资金20-30%。③项目抓手。按照“以规划谋项目，以项目推落实”的思路，谋划项目库，重点做好近期项目的用地选址、财政预算安排以及土地供应计划等前期工作。以项目为抓手。强化规划实施的过程控制，以项目库和年度实施计划为载体，分阶段落实规划的目标任务，加强规划从蓝图式管理向过程式管理转变。④政策创新。从政府行政流程及各单位的职权角度出发，加强规划实施保障机制建设，政策措施具有针对性。加强基本公共服务领域政策的集成创新，重点从多元供给、优化运营、整合建设以及资源共享等方面，统筹协调空间规划与社会事业发展，实现从城市空间政策向综合型公共政策的转变。相秉军（北京清华同衡规划设计研究院总工程师兼长三角分院常务副院长，原苏州市规划局总规划师，研究员级高级规划师）城市规划的编制、实施与管理应协调统一要保证编制的规划能付诸实施，实现规划的“蓝图”，其核心应该是规划编制要为规划管理服务。当前，从依法行政的角度来看，规划编制可分为法定规划和非法定的各种“概念规划”、规划研究等两种类型。非法定规划是地方政府研究问题、统一思想、探索城市发展意向的重要手段之一，极大拓展了管理者的思路和视野，也为法定规划编制丰富了内容、奠定了一定基础。但非法定规划还必须通过法定规划才能付诸实施，故法定规划才是本文讨论的重点。（1）根据城乡规划法，法定规划包括城市总体规划类和详细规划类两种。如果从规划的“实施度（或称实现度）”来衡量，笔者认为总规类的规划不应该过度强调“实施度”。城市总体规划的编制，关注的重点应该是基于城市所在区域的分析、判断城市发展所处的阶段，从而引导城市土地拓展的方向；构建城市道路交通基本框架；确定城市各类用地比例结构；布局城市公共服务设施及城市中心区位置等。因此，总体规划类的规划实施，就应该关注城市发展方向、道路交通骨架、各类用地比例等方面。笔者坚持认为，以总体规划的总用地图来督查各地的具体开发建设项目，是本末倒置，是“捡了芝麻丢了西瓜”。在不同的城市发展阶段，总规类的规划实施管理内容也应有所不同。在城市快速发展急剧膨胀阶段，控制城市发展的方向和构建道路交通骨架就十分重要。在东南沿海经济先发地区和土地资源比较紧张的地区，控制城市增长边界，就是城市规划编制和管理的首要任务。对处于建设发展稳定态的城市来说，旧城更新、产业升级、用地“退二进三”，是其常态，管控好公共服务设施配套和避免各类城市用地比例失调，是这类城市总规编制和管理的重中之重。因此，城市总体规划的编制，应因地制宜、因时制宜，编制的内容应有所侧重，更好地为规划管理服务。总体规划的实施就很难用一个“实施度”来衡量，更不能用一张卫片，对照总体规划的总图，查处一个个“违规项目”的斑点来衡量总体规划的实施。各地规划局为应对这样的管理方式，纷纷将各片区控规拼合成一张总体规划总图。造成总归与控规层次不清，混淆了各自的规划职能，这是规划编制与规划管理不协调的典型案例。（2）详规类的规划应着重考虑规划的“实施度”。要尽可能提高详规类规划的可实施度，首先必须在这类规划编制过程中，规划管理人员深入地参与，毫无管理经验的，从院校直接到规划院的规划师们，很难理解在规划实施过程中，可能遇到的各种现实问题。不仅城市规划管理者要深度参与规划编制，相关联的城市其他管理部门人员也应积极介入。例如，在存量土地类的控规编制中，产权界定模糊不清，往往是造成控规不能落实的重要因素，地块边界的划分应尽可能地照顾到产权问题，尤其是在拆迁的时候，同一产权单位应当统一拆迁，地块边界线就不能划在同一产权地块的中间，故国土部门关于宗地的产权资料就显得十分重要。根据笔者的实际工作经验，非常有必要邀请国土部门的管理者加入规划的编制团队，而不是仅仅要求其提供资料。再如，在历史文化保护类的详规中，关于建筑质量的现场调查将影响到对一栋房屋的处置标准，是拆还是修，对建筑质量的判定，就需要房屋管理部门有经验的工作着积极参与。 其次，作为规划管理主要依据的控规，在编制过程中还应针对项目的不同，灵活应对。早在1999年的拙作《控规的尴尬》一文中，笔者就提出控规不能用一种方法包打天下。时至今日，控规要为精细化管理服务，在编制上就不能简单僵化地执行规划编制办法，要创新探索一些适合地方管理的规划编制方法。笔者就曾尝试了控规编制的变革，提出了“宽编制、严执行”的理念（现代城市研究2008年第10期），在苏州具体的实践中运用效果良好。有管理经验的规划师，编制的规划具有更强的实操性，规划建设管理的一体化成为规划师新的业务类型（袁昕，2017），应该鼓励规划编制与规划管理人员岗位互换，打破设计与管理的藩篱。（3）城市规划是地方政府建设管理城市的有效手段，尤其是在中国政情体制下，城市规划必须有效地为城市政府服务，一届政府为城市发展提出新的思路和要求，从而局部调整规划，是正常的行为。理性的政府不会将规划推翻重来，而修改完善应该是题中之议。何况在现阶段，国内外政治经济社会形势处于急速变化时期，外部约束条件的变化，也要求城市规划与时俱进，适度做出调整完善，更好地引导城市发展。应当鼓励城市规划三年一评估、五年一完善，对规划进行动态维护。综上所述，笔者认为：①规划编制的目的是为规划实施，规划的实施是通过规划管理实现的，规划编制必须为规划管理服务，相互协调。②不同的规划类型，其实施的程度标准应有所不同。③规划编制应因地制宜，创新探索，不宜简单僵化执行编制办法。④规划编制必须与时俱进，适应和会经济变化，实行动态维护。缪敏（江阴市人民政府党组成员，中国城市规划学会城乡规划实施学术委员会委员，教授级高级规划师）基于大数据的规划编制和规划实施的衔接统筹规划编制与规划实施是规划管理中两项重要内容，二者的衔接统筹涉及规划体系、机制、方法等方面的问题。简单来讲，规划编制是制定目标，规划实施是实现目标，前者的过程更注重技术，后者则更强调过程和政策，但规划编制和实施管理中几乎所有数据都可以通过GIS系统在空间上进行关系并操作和可视，因为它们都存在空间参考特征和空间拓朴特征。这些特征使得我们可以通过对这些数据的整合和组织在统一的平台上运行。规划编制和规划实施过程中，信息量大，专业整合度多，技术含量高，程序合法性严，这些都产生海量数据。数据标准是基础，数据获取是核心，共享平台是关键，这是我们解决规划编制和规划实施衔接统筹的一个基本方法和有效途径。规划编制和实施管理的基本数据有：基础地理数据（地形图、地下建筑（构）筑物、地下管线等）、影像数据、三维城市模型数据等；规划成果数据：总体规划、分区规划、控制性详规、专项规划、其他（土地利用规划、生态红线等）；规划审批数据：规划条件、定点图、选址、总平面图、建设工程电子报批数据等；批后监察数据：放、验线、巡查记录、规划核实等；其他：地名地址、人口、经济、交通等。（1）面向规划管理，制定一套有特色的数据标准。在国家、省（市）相关法律、法规、技术规范和标准的基础上，结合规划管理的特点和本地管理实际需要，制定有特色的数据标准和规范，它包含数据的分类、采集、规整、整理、入库等方面。例如，在地形图基础测绘和维护更新时一是以国家地形图式标准为依据，将其中“居民点设施”一类进行细分增加若干类，可细分为：居住建筑、工业建筑、商业建筑、仓储建筑、文教卫体建筑等并赋于特定的属性；二是依据《城市用地分类及规划建设用地标准》以大类为主、中类为辅对现状建设用地分类，这样可以实时监测、统计城市建设用地的变化情况和给定区域的各类建筑面积和容积率，为规划编制提供准确的现状数据。规划成果数据以《城市规划编制办法实施细则》和省（市）有关规范标准为依据进行分类。总体规划以大类为主，中类为辅；分区规划以中类为主，小类为辅；控制性详细规划以小类为主。也可根据实际需要和重要性增加并预留拓展专题或层面，如道路专题、“四线”专题等。制定“规划管理技术规程”和“建设工程电子报批标准”来规范“一书三证”的业务流程，从项目的收件、受理、审核、审定、批准、核发、批后跟踪管理以及各类证书的填写、图的绘制作出定量与定性的规定。通过对这些数据的分类和属性的赋于关联了基础地理、规划编制、规划审批、规划监察等数据，一是极大地减轻了规划工作人员的劳动强度，二是为规划编制和规划实施提供了准确的定量分析，三是为规划编制和实施提供了衔接、互动的基本路径。各类数据标准的制定应强调标准的统一性、属性的唯一性。基础地理数据是基础，规划编制和实施的数据应与它相衔接。（2）整合关联数据，建设一个能拓展的数据库。应用大数据的关键技术，整合、统筹关联各类多源异构数据，采用空间数据、文件数据相结合的数据管理模式，集成基础地理信息、规划编制、规划审批、规划监察等海量数据，基于统一地理空间构架内的数据库，实现各类数据多方调用、共享。数据库的建设和维护应建立一个动态维护更新机制和体制作保障，保证数据的准确性、现势性和数据库的实用性、可扩充性。（3）集成多项系统，建立一个全过程的共享平台。规划管理数据具有多源异构的特征，它存在于规划部门不同的子系统中，采用数据集成技术依赖GIS强大海量数据存储、空间数据处理与分析技术、方便的数据库操作及属性处理功能将不同来源的数据进行格式转换、分层调整、精度变化等处理，统一到共享系统中所要求的标准，最后集成在一个平台上运行，这个平台有些地方称之为“一张图”管理系统。规划工作人员可以在同一平台上对各自所需要的数据进行浏览、统计、查询、分析、决策以实现规划编制、审批、监察管理等环节，从地上到地下，从图形到数据，从单一环节到集成的一体化应用。张兵（住房和城乡建设部城乡规划司副司长，教授级高级规划师）编制和实施的衔接过程并非线性规划编制和实施的衔接是规划研究的典型问题，因为实际工作当中衔接不畅往往令人困扰。讨论“如何实现规划编制与实施的衔接统筹”，先要回答何为规划编制，何为实施，在此基础上或许才可以弄清 “衔接”的意义。彼得·霍尔在经典著作《城市和区域规划》中谈到，“规划作为一项普遍行动是指编制一个有条理的行动顺序，使预定目标得以实现”。我们从这里出发，看看几个重要概念的意义。规划编制就是制定“一个有条理的行动顺序”，那么看来实施就是采取一系列“行动”，直至目标实现。这里衍生出三个命题：第一，实现目标是规划的根本意图；第二，规划是从编制到实施的连续过程；第三，编制是基于目标来设计行动顺序，实施就是按照这个顺序、面向目标采取行动，编制和实施二者由于统一在特定的“目标”之下，编制和实施之间的连接便顺理成章。让我们沿着这三个命题结合实际工作来观察“衔接”是不是顺利成章。在规划的实际工作当中，没人会否认“目标”对规划的重要性。如果编制和实施的全过程中，目标清晰，始终如一，结果总会令人满意。一些实施型、过程持续时间较短的规划设计案例可以证明这一点。不过在许多情形下，规划编制工作一开始就在确定规划目标的环节上埋下了编制和实施脱节的种子。由于规划环境因素的影响，往往会出现一个经过修辞的书面的规划目标和一个规划工作者心知肚明的规划目标，后者才往往是行动的真实意图。大家习惯于花精力对书面的规划目标开展讨论，至于书面的规划目标一旦落笔，研究如何采取系统的行动加以落实反倒不为大家关心，久而久之，规划过程中确定“规划目标”这个关键环节渐渐不为大家“当真”了。讨论定下来的“规划目标”对后期的行动缺乏指导性，行动的真实意图其实是受着实施者的具体操纵，偏离“行动顺序”的风险难以管控，这种方式的规划其质量是可想而知的。因为规划过程中不同的利益在寻求不同的目标，确定规划目标的工作环节发挥不了整合和协同利益相关者意见的作用，就造成编制和实施过程本质上缺少了统一的目标方向。规划是从编制到实施的全过程。理论上来讲，规划编制与实施管理是一体化的，但实际当中规划编制者同实施管理者在社会分工关系上是分离的，这在客观上造成了编制和实施衔接的困难。如果假设规划目标能够做到在规划过程中一以贯之，规划编制者同实施管理者工作目标高度一致，那么编制过程和实施过程有什么样的机制便会对衔接的有效性产生重要影响。由于城乡发展和区域发展规律的高度复杂，编制“一个有条理的行动顺序”不是那么简单的任务，不得不在时间序列和空间层次上进行分解，产生不同空间层次、不同规划期限、不同专业内容、不同管理意图的各种规划，一旦确定顶层的规划目标，在编制不同层次、不同类型的规划过程中，就必须设计一个分解目标和传递总体要求的机制。编制不同层次、不同类型的规划连同这个目标和要求传导机制，就已经属于规划实施的过程。因此，在讨论规划编制和实施的衔接问题时，要注意编制和实施不是前后两段分离、需要“连接”的两项工作，而是一个你中有我、我中有你的整体。对于管理者来说，现代社会的发展已经不可能存在一个经纬天下所有事务的规划。刘国光先生在回顾研究十个国家五年计划编制和实施历史时，多次提到“计划不全，掌握信息不透，内容过多过死，以及普遍存在的时间上的滞后”等问题，刘国光先生得出这些结论在于从实施效果的判断。这些经验告诉我们，没有单纯的规划编制工作，科学的规划编制工作一定包含了诸多“实施”角度的内容，脱离了这种认识，即便“一年四季编计划，春夏秋冬议指标”（薛暮桥先生语），也难以做到有效的实施。总之，编制和实施的有效衔接根本上在于各个层级的规划在编制过程中的衔接，在于各个层级的规划对规划目标和要求的准确传递，在于编制过程中充分研究实施机制，促进所有实施主体的有效参与编制，促进实施主体相互之间在统一的目标之下协同和衔接。实施过程中遇到规划冲突时，要在编制和实施的过程中下功夫解决内部的横向和纵向协同。因此，尽管编制和实施是规划过程认识上的两分法，但是编制和实施的衔接过程并非线性。 （以收稿时间为序，由于篇幅原因略有删减）修回：2017-04 | | 关键字 |
|
|  |
