| | 新型城镇化座谈会发言摘要 | | 作者 | 本刊编辑部 | | 摘要 | [编者按] 中共十八届三中全会和中央城镇化工作会议提出了城镇化对中国这个人口大国的重要历史和战略意义，并明确了推进城镇化的主要任务，城镇化再次成为国家发展战略层面的焦点和热点。结合国家社会经济发展阶段和环境特点，重新审视城镇化的内涵和意义，探讨城乡规划学科在城镇化发展中的作用和学科本身的发展方向，具有重要的学术意义。为此，本刊编辑部于2013年12月27日，邀请在沪的部分编委召开了一次学术座谈，现将此次座谈会的主要观点摘要刊出，以飨读者。董鉴泓今天我们召开一个关于城镇化的问题座谈会，大家的发言将整理在《城市规划学刊》上面发表。中共十八大以后，城镇化变成很热门的一个问题，各行各业都在谈。尤其是三中全会以后，中央开了规格很高的城镇化会议，变成当前一个很重要的问题。作为城市规划学科的专业刊物，怎样学习领会或者宣传关于城镇化有关的一些理论或者实际问题，是在座的每位一个责任。《辞海》里城镇化这个词目是我拟的，当时是根据英文（urbanization）解释写的。这个词目在英文里出现比较早，在17-18世纪英国工业化开始，城市扩展，侵占农田，使农民失业，使大量失业农民进入城市变成工人是当时的社会现象。记得该词目大意是：工业革命后农田转化为城市用地，农民转化为工人的这一现象及过程。现在对城镇化有一些误解，认为以城镇化带动工业化，城镇化是由二、三产业发展促成，是结果，不是动力。在定义上讲，镇和市只是行政上的区别，都是非农业人口占大多数的城市型居民点。有的文章谈城镇化和城市化有什么区别，还有人提到小城镇叫城镇化，大城市叫城市化，特大城市叫都市化，谈了之间的区别。我觉得这些说法不是很准确。工业革命已二三百年，城镇化的原始含义已不适应现在城市及城乡关系的现状，现在许多文章中谈论的城镇化词目泛化，实际涵盖了城市发展及城市建设、城乡统筹等。现在城镇化的文章很多，涉及到各行各业，还涉及到社会问题、经济问题、人口问题、产业问题等很多问题，其中很多问题和我们城市规划学科有关。 《学刊》编辑部对城镇化工作会议文件通过初步学习，认为六个方面问题中两方面问题和城市规划学科关系更大一点。城市布局、城市群、城市土地利用、空间治理。还提到城市物质文化生活的安排、历史文化保护，“看得见山，看得见水，记得住乡愁”。城市规划涉及到各个学科，核心内容到底是什么。我们国家发展到了新的经济转型时期，原来经济发展是外向型多一点，现在改成增加内需为主，提高城镇化水平可增加内需，这里面有一些难点，比如说关于城市的发展政策，小城镇要放开，中等城市也适当放开，大城市要控制规模。但是现实情况，大城市控制不住，越来越大。这里面很多因素跟地方行政有关系，很多地方行政追求城市规模，要搞一千万人口以上的大城市。小城市要开放，可以户籍开放，但小城市产业发展不起来。我看到一个资料，在城市里面非户籍人口农民工两亿多，70%是在北上广或者沿海的省。这些人口要城镇化，是很大一个难点。比如上海房价那么高，土地资源那么少，要把这些非农人口转化为城市人口，这个难度是很大的。文件上提到了，城市规划要有延续性，权威性，从事这个工作的人都知道，城市规划目前延续性不够。领导换一任就换一种想法，而且是主要领导，来一个书记就可以提出很多新点子。所以城市规划缺乏延续性，城镇化要有规律发展，要有规划，但是规划执行起来困难很多。现在我看很多地方，行政上好大喜功，贷款，跟房地产一起搞土地财政。实际上，公共经费不是二三产业发展结余的，而是靠买卖土地靠贷款来发展城市，这些问题都跟我们规划有关系。我就先谈这些。赵民（关于城镇化与城乡规划的若干见解）“城市化”抑或“城镇化”，用英文表达均为urbanization，但在我国的语境下其意涵很不同。中央用“城镇化”的提法，既是要求关注各类城市发展，亦是希望重视联系“三农”的“镇”的发展。在我国《城乡规划法》中，“城市规划”与“镇规划”是并列的法定编制规划。“城镇化”是一种社会转型过程，城镇化冠之以“新型”则体现了一种特定的目标诉求。凡为新，都是相对而言的，需要有参照系。我们认为现在所称的“新型城镇化”，一是可参照历史上的诸如英国的城市化，以及后来的拉美国家的城市化；二是可参照对比我国改革开放后30余年来的城镇化经验。英国的快速城市化发生在工业革命时期，工业和城市发展以农村破产为代价，历史所记录的是资本原始积累的野蛮历程；20世纪中叶在拉美地区则出现了“过度城市化”，其城市化速度非常快，但人口集聚与产业发展及市政发展并不同步，城市贫民窟自发绵延，衍生了诸多难以解决的矛盾，以致在国民经济总体发展水平到达中等水平后限于停滞不前；目前，一些亚非拉国家正陷于这一境地。而我国改革开放30年来的城镇化进程，一方面成绩很大，另一方面也存在着诸多弊端。其中包括：城乡发展不协调，人口流动规模庞大，“土地”的城镇化超前于“人”的城镇化；城市空间快速拓展，但是社会转型相对滞后。总结国际和国内的历史经验和教训，我国新时期的城镇化发展要确立和秉持新的发展观，并积极探索新型城镇化的发展之道。我国人口总量从2000年开始基本上处于缓慢增长的态势。一个简单的数学逻辑，在城镇人口继续增长的未来，农村的人口总量一定是处于持续的下降通道。由此引发的对偶命题便是城市要“精明增长”，农村聚落要“精明收缩”。对城市精明增长的讨论已经很多，而农村发展的精明之道则尚属新命题。提出这个命题是有感于目前农村的持续“空心化”和“破败”，总体而言农村的传统社区正在无序解体。另一方面，目前的一些所谓新农村规划则具有很大盲目性，在规划方法上有诸多误区。一个简单的问题是我国的村庄规模还会像城市一样持续增长吗？近年来在我国东部、中部和西部的农村调研发现，农村每年的新建住房需求几乎不超过总户数的1%；反而是有越来越多的房屋处在低效使用、甚至空置或废弃状态。相当部分80后和90后的农村青年选择去城镇打拼，农村的人口越发地呈现出“三留”特点，即留守儿童、留守妇女和留守老人。这部分群体在农村基本上都有住房，且面积不小，无外乎是建筑质量有差异而已。较富裕地区农村居民建房的原动力在很大程度上仍为传统的置业观念，而不是基于真正的居住需求。那么，相应的问题就是，村庄规划的目标是应对增长吗？目前编制的一些村庄规划仍是基于户籍人口，多是假设农村人口保持不变、甚至增长。但事实已经证明，这样的增长型规划已经不适应相当部分地区的农村发展。显然，对于物质空间规划而言，面对大部分农村的收缩趋势，其规划措施应该是面向实际需求的调整和整治措施，而不是传统的村庄“建设”规划。就农村教育等公共服务设施而言，根据我们的调研，往往是适当集聚、进而提高质量更为农民所接受。集中和分散的平衡在不同地区区会有所不同，但无论是什么类型的地区，新农村建设的关键是把公共服务覆盖到居民点，实现服务覆盖的“均好”、而非公共服务设施建设配置的“均好”。“精明收缩”既是空间问题，更涉及政策议题。例如，如何改变大量农村人口进入城镇务工和生活，同时仍保持着农村户籍和承包地的“不完全城镇化”问题？实际上，进入城镇的庞大流动人口群体“牵联”着亿万农村家庭，流动人口在城镇的的就业和收入水平关乎着我国农村发展的全局。其政策意义在于，“农民工市民化”不单是城镇这一头的工作，而且还取决于农村的状况。从许多农民不愿意放弃农村户籍以及进城农民工的较普遍低消费行为来看，一是在城镇收入水平尚不够高，难以支撑举家迁入城镇——转而贴补老家的开支、赡养家庭老弱成员，所以不能像正常市民那样消费；二是农村老家尚有承包地和住宅，存量资产有经济价值和效用，但这些资产难以变现和退出。由此可见“农民工市民化”是一项非常复杂的社会工程，涉及到城市和农村两方面的利益调整和改革。以“精明收缩”为指向的基本策略，包括在制度上的“松绑”及创新，使得耕地、宅基地及住房能够有效流转，进而使得进入城镇和退出农村的摩擦成本均大幅降低；在空间发展上的打破“路径依赖”，逐步对村镇地区的人居环境和基本公共服务设施体系加以精明重构；对规划工作而言，就是要学会怎样合理制定“收缩型规划”。（鸣谢：张立博士等的研究支持）王德（新型城镇化背景下的城市规划转型）城市规划是最早关注城镇化问题的学科之一。近两年对城镇化的热议浪潮中，反而听不到太多由本学科发出的声音，这要引起人们思考。过去，我们比较关注城市空间问题，城市物质空间建设，要从这个视角驾驭城镇化这个大命题就显得力不从心了。现在经济学、社会学等其他学科对这个话题产生更大影响的现象要求我们关注更广泛的领域，包括政策、制度、人口、农村等等，要顺应形势发展，使规划学科在新形势下获得新的发展动力。新型城镇化从提出到热烈讨论、再到国家城镇化工作会议的召开，终于一步一步展现具体面目。如果早一点提出来，早一点实施的话，可能现在情况要好一点，至少现在空气质量不至于这么差，虽然晚了一点，在这么高规格层面提出这件事还是说明中央是下决心的。新型城镇化所说的这些内涵，是大家以前都说过的，比如可持续发展、以人为本、生态优先，但说了那么多年，地方政府是怎么干的呢？干的是不可持续、破坏生态环境、不以人为本的另一套。为什么这样？因为国家另外还有一套更强有力的政策迫使地方政府这么做，如在很多明明不适合发展工业地区也要考核GDP，在地方政府的绩效考核中更多是经济方面的指标，所以地方政府只好嘴上说一套，实际又是干另一套。结果就是目前出现的情况。这次提出新型城镇化，不仅有目标还有保证措施，那就触碰到实质问题了，比如有些地区GDP不再考核，干部考核不唯经济成就，等等。这是实质性的变化。新型城镇化的提出，我认为还有一个判断，就是传统的城镇化已经完成历史使命。它为我们带来大规模的城市硬件建设，城市用地的迅速扩张与规模的快速提高，传统城镇化为中国城市发展带来的成就有目共睹，它的利已经发挥到最大，现在它的弊端已经凸显出来，或者说弊已经大于利了，所以要必须转型，开创新型城镇化的道路。现在出现那么多空城鬼城，城市摊子铺得太大，这就是弊端之一。这个大摊子可以容纳的城镇人口也许是是60%、70%甚至更多。也就是从量上说这个摊子已经足够承载中国城镇化未来几十年需要了。所以，传统城镇化方式已经完成历史使命，现在需要转变城镇化的方式。应对这些变化，城市规划面临转型与变革。第一，从外延发展型转到内涵提高型的转变。人们习惯做外延式扩大型规划，今后更多应该是内涵改造型、存量改造型的规划。比如城市的总体规划中重要的内容是用地评定、城市发展方向分析、城市新区选址，今后可能不再是重点。总规教材里面这部分内容也要相应调整，存量改造的总规如何编制，这是新的挑战。本次上海市总规修编就是这样的规划，人们拭目以待，期待有所突破。第二，从大项目快速推动型规划，向小项目逐步发展型规划转变。快速发展时期有很多大项目，这种大项目给城市带来很大变化，人们也非常擅长做这样的规划，由于建设周期短，规划编制比较粗放，很多需要在规划阶段考虑的问题只能在建设过程中现场解决。以后这种大项目会逐步减少，但是周期长的小项目会增加，城市建设也从大步快走专向小步慢走。规划编制也将从粗放走向精细化、许多实施过程中可能碰到的问题，需要在规划阶段解决。第三，从以物质环境建设为中心的硬规划向政策环境建设为中心的软规划转变。物质环境建设是规划学科的核心，我们需要坚持。同时，规划学科在已建成地区的管理和升级改造中依然大有用武之地，城市发展进入稳定阶段后，以政策和管理为中心的软规划需求随之增加，城市规划需要顺应变化，在建成环境的改造、管理、政策制定方面发挥作用。朱介鸣（规模化和工业化的现代农业：城市资本与流转农地合作建设新型城镇化）城市化体现在经济、社会和空间的三个转型：农业经济向非农经济（制造业、服务业）的转型；农村社会向城市社会的转型；空间转型意味着城市经济和城市社会在空间的集聚。城市化的空间集聚有两个持久的议题：发展大城市，还是发展中小城镇。发展大城市的战略强调经济发展效率，通过空间积聚的“外部性”创造大量的就业岗位，迅速地进行经济转型；但是城乡移民被迫迅速进行社会转型，承受巨大的社会成本，经济转型的低成本掩盖了社会转型的高成本。发展中小城镇的战略重在降低城乡移民社会转型的社会成本，但是城市化的经济效率差强人意，非农经济就业岗位的创造和生活水平的提高无法满足社会的期望。两个城市化战略重点不同，但是改革开放以来的城市化过程似乎说明所采纳的城市发展战略事实上是以发展大城市为主，每年巨大规模的春运客流可以证明这一点。也可以说是市场经济的资源配置机制采取了这一战略，因为工业资本青睐大城市。随着乡镇企业的改制和倒闭，不少农村集体经济发展陷入困境，村庄社会组织也日益弱化，农村自主的、自下而上的非农经济发展路径受阻。村民的福利和发展越来越取决于自己个人的努力，进城打工成为唯一的选择。农民进城打工固然能够提高收入，改善家庭生活水平。但是，远距离迁徙给农民工带来巨大的社会成本：许多年幼子女和年老父母被迫留守家乡；不少夫妻被迫暂时分离，村庄凋零。“乡愁”和“多回家看看”反映了城市化推动迅速社会转型的无奈。此外，与发达国家早期工业革命所处的时代不同，20世纪经济发展全球化改变了世界各国的城市经济结构，制造业的高产值部分留在发达国家，低产值部分流向发展中国家。低产值的工作岗位技术含量不高，工资水平低。随着产业升级转型速度加快，蓝领合同工很难维持就业的长期稳定性。尽管付出了巨大的社会成本，受教育程度不高的农民工很难在城市立脚而成为城市市民。发达国家早期的城市化是经济、社会和人口的综合城市化，而目前发展中国家的农民工只是为城市化提供廉价劳动力，农民工本身没有城市化。18世纪的欧洲工业革命和城市化产生的失地农民，除了被工业化所吸收，不少移民美洲和澳洲，殖民新大陆。欧洲农村人口密度下降，家庭农业耕作转化成为农场经济。城市化推动下，欧洲国家基本成为城市工业为主的社会。但是20世纪的亚洲城市化仍然停留在两元社会：城市工业社会和农村农业社会。农村人口高密度造成亚洲的小农经济，农村演变出精耕细作的生产方式，农地亩产确实上升，但是人均产量下降，因为人口增加比亩产量增加还快，农村陷入贫困的陷阱。小农经济至多满足农民的温饱生活，无法将农民的生活提升至小康水平。仅仅依靠小农经济，农村无法自下而上地现代化。经过对江苏农村的调查，费孝通先生早在40年代就提出著名的观点：中国农村的进步取决于工业化。许多人口高密度亚洲发展中国家的困境仍然是低效率的工业和低效率的农业，造成城市和乡村的双重贫困。与贫困的发展中国家不同的是，中国改革开放的巨大成就形成了与国际接轨的城市工业经济，城市已经积累了可观的工商资本和企业发展能力。新城镇化的发展契机之一是城市工商资本和企业与农业生产相结合，使小农经济向现代规模化农业发展，中国农村的进步取决于规模经营。在保证农民土地承包权的前提下，城市资本与企业租赁所流转的农村家庭承包制下的集体农地，以此推动农业生产规模化和工业化，提高农业生产的效率。中国作为人口大国，对农产品的需求足够支撑现代农业的发展。因为农业规模经营，以其所衍生的农产品加工和营销产业链，农民完全可以成为农业工人，村庄居住也趋向相对集中，有利于非农经济与居住设施的配置，村民以宅基地换取具备城市基础设施的城镇住宅。我认为，城市工业和资本与农业相结合发展现代农业经济是新型城镇化运动的重点之一，以乡镇为单元的现代农业和非农产业发展会造就社会主义新型城镇。宋小冬（外来务工人员落户和建设用地指标挂钩）改革开放以来，城镇化进程不断加快，随着经济结构转型，社会治理转型，城镇化在保持一定速度的同时，势必要提高质量。改革开放过程中，城镇用地规模扩大快于人口规模扩大，常住城镇人口中，外来务工人员大都不落户，从长远看，会影响社会稳定，也限制正常消费。土地城镇化快于人口城镇化，质量不高。我们从事城市规划业务，在城市总体规划阶段，委托项目的地方政府非常关注城市规模，规模小了，规划就通不过，完不成。受现有技术规范限制，只有做大人口规模，才能增加用地规模。按统计资料，绝大多数城市的户籍人口增长缓慢，规划技术人员不得不提高非户籍人口比例，由此增加建设用地。人口和用地指标大致匹配，才能通过、批准，从而实现城市总体规划和土地利用总体规划的衔接。国家和省国土资源管理部门下达建设用地指标，城市总体规划是重要依据，地方政府获得用地指标，会提前用完，把缺地的矛盾交给下届政府、下轮总体规划修编。人口和用地既结合又脱节的规划、建设模式，已是普遍现象，务实的规划设计机构，大都心照不宣，完成任务，实现产值。从事理论研究的学者，对城市用地浪费、外来务工人员待遇不公经常提出批评。对地方政府来说，人口指标是“面子”，土地指标是“实惠”，长远的、整体的利益相对次要。国家国土资源管理部门，守住18亿亩耕地主要靠宏观措施，到了具体城市，如何节约土地，可以动用的微观措施有限。若干年前，我和周围学生、老师讨论城镇集约发展时，曾经提出外来务工人员落户能否和建设用地指标挂钩的设想，学生听了，认为是好的，老师听了，认为现行体制下难以操作。数年后，重庆市域范围内，开始了类似的试点，效果如何，能否推广，学术界、媒体界的报道并不热烈。我觉得，推广会有难度，但是这种做法从宏观、微观两方面看，至少是良性的。在此将进一步讨论这种措施是否良性，暂时回避推广的难度。最近20年，城市建设中，土地资源消耗最大的是工业用地，各类规划中，住宅、商业、办公用地，要限制容积率上限，而工业用地的容积率不但指标偏低，完不成既定指标也很常见，地方政府为了招商引资，用土地来吸引企业，导致了工业用地比较浪费，属普遍现象，也是很多城市用地扩张过快的主要原因。务工人员落户和建设用地指标挂钩，和发展工业的目标可以对应，吸引工业，拉动就业，等于吸引人口。如果指标挂钩，会促使工业用地的节约使用，也会主动发展劳动密集型产业，或土地消耗较小的产业。这项措施可以抑制各地政府招商引资领域的恶性竞争，应该属于良性。外出务工人员原有身份是农民，务工收入高于务农，城市生活质量高于农村，农民才会进城，出于自愿，并非强迫，也属良性。农民迁出农村，就可以腾出宅基地，对迁出地的地方政府，可以复垦宅基地，推进农业专业化，扩大单户生产规模，还可将多出的村庄建设用地指标用于其他建设，显然也属良性。务工人员落户，对中央政府，至少有三方面的良性效果：①一般而言，村庄人均建设用地明显大于城镇人均建设用地，减少村庄建设用地，增加城镇建设用地，有利于土地的集约利用；②农民能在城镇落户，是实实在在的城镇化，既减缓土地城镇化快于人口城镇化的矛盾，也减缓社会的不公平；③本措施隐含了鼓励地方政府节约建设用地的意向。从迁入地地方政府、迁出地地方政府、务工的农民、中央政府四个角度，务工人员落户和建设用地指标挂钩都属良性对策，可形成良性循环。重庆的试点范围相当于一个省，属西部山区，效果有限，如果能跨省试点，和务工人员的流动方向匹配，可以获得更明显的效果。四方主体都有可进可退的余地，不会发生恶性循环，不会进退两难而陷入困境。同时要承认，除了现行体制不适应，还需要很多配套措施，需要制度创新，才能获得整体的、长远的、良性循环的效果。张松（市场化之外的城镇化规划）十八届三中全会召开前夕，高盛投资管理部中国副主席哈继铭发表了“如何判断中国有无实质性改革”的文章，引起了不少人士的共鸣。文中认为“中国需要两类改革，一类是提高劳动生产率，另一类是转变经济增长方式。说白了就是提高增长效率，调整经济结构”。显然，相对于经济发展而言这个观点相当到位，但结构调整难度很大，上海推进“转型发展”已有好几年了，效果还不是很明显。在这里，我首先想讲的一点就是，对于城镇化或城乡规划，除了经济增长之外还有什么可能性？一般认为，城乡规划是一种公共政策或者是城市发展的管理工具。因而，出了任何问题都会说“规划都要反思”，好像都是规划带来的结果。谈到城镇化一定会涉及“三农”问题，说到城乡规划，我想也有一个与“三市”的关系如何处理的问题，也就是说，在市长（政府）、市场和市民这三个层面，规划应当处于什么位置？或者说充当怎样的角色？前些年，地方政府积极推进城市化，把城市化作为拉动包括房地产在内的经济发展的重要手段，表面上看是市场需求在左右，事实上更多是政府在主导。在城市规划建设上政府错位过大，有些地方政府可能是本地最大的公司，土地是其资本，它的银行债务也是最大的。政府主导的增长，一般速度快、效率高，但往往依靠投资拉动。社会公平、环境保护、可持续发展在追求效率的时候基本上就成了口号，而不是一个真正的实实在在的目标和政策引导。所以说，政府职能不转变、机制不改革、民主进程不推进，只是依靠所谓的“向权力讲述真理”的方式和空谈城市规划的“公众参与”，恐怕是无法解决根本性问题的。现在形势比较好了，十八届三中全会、中央经济工作和城镇化工作会议文件讲的很好，推进城镇化的六条主要任务，说了许多具体事项，很详细。但对于未来的趋势或走向，我觉得还不能盲目乐观。中国的城镇化走到现在，是不是有过所谓的“老型”城镇化，现在才开始主导新型城镇化？恐怕过去做的许多开发建设，包括新区新城和工业园区开发，还不是真正的城镇化，或者说中国的城镇化在许多具体环节上还没有做到位，一些地方还走了弯路，而怎么做能够调整到位、成功转型还是一个大问题。而且中央会议文件的指导精神和创新性思路，如何尽快变成政策性文件，变成法律性的规定和规程，也许在“十三五”规划中才可能比较全面地体现出来。与发达国家和地区相比，就会发现我们的国土规划、区域规划、城市群（首都圈）发展等等，都还没有制定相关的法律法规，也缺少公开透明的相关配套政策措施。现在好像有一个说法，认为我们过去的城市化是比较美国式的，现在要学欧洲的城镇化模式。这也许是一个好的思路，但中国的问题还是有自身的特点，人口众多，资源有限，环境污染、生态危机以及社会发展等现实问题比较大。现在城镇人口达到了7.1亿人，中国社科院最新版《社会蓝皮书》中指出，中国60岁人以上老龄人口已经超过2亿人。全国人口无论城市人口还是农村人口总量都太大，在人口问题上欧洲值得借鉴的经验可能不多。其实亚洲国家的一些经验，比如日本、韩国的多少还是值得借鉴的。比较遗憾的是由于政治和文化方面的影响，人们对日韩等国的经验还缺乏系统的研究。现在有人去日本旅游，看到大都市东京充满活力，地方中小城镇也建设管理的相当好，农村地区也没有衰败。但很少有人知道日本战后的发展政策和国土规划都是在鼓励地方城镇和农村发展，既有其战略考虑又有具体实践推进，像社区营造、地域发展规划等，几十年过去了才呈现出现在看起来比较均衡的国土发展模式。国内有些经济学者包括一些规划师认为，城市发展规模和形态是没有办法规划和调节的，城镇化应当完全跟着市场走，我觉得可能还不是这么一个简单的事情。再谈一下土地效率问题，“提高城市建设用地利用效率”被中央列为第二条主要任务，后面还谈到了“守住底线”等原则和事项。但我担心有的城市和地方还会继续维持土地过度开发的趋势。珠三角地区推进的“三旧改造”，现在已开始推广到其他地方，上海可能也要学习这个经验。规划的目标就是提高土地效率、追求土地效益最大化，将来会毁掉所有的城市。有条微博讲“上海有很好的里弄旧区又要拆迁了，这确实是三赢的局面。区政府很高兴的，有新的增长点，政绩出来了，开发商又有了地可以造房获利了，动迁居民终于得以改善居住条件或获取现金，有人输吗？”其实，如此简单的拆迁改造，最终会毁了整个城市，包括城市的宜居性、城市的环境伦理、空间秩序等。我们今天的建设，无论是外延拓展，还是旧区改造，都不应忘记了城市的本质：城市不只是经济实体，更是生活空间、历史环境，好的城市还是文化景观和艺术作品。按照美国规划师的说法，不应当把城市当成“增长的机器”，城市盲目的增长没有多大的意义。我看到一个报道，诗人于坚去印度转了一圈回来后出了一本书《印度记》，他说“与印度比起来，中国最近一百年的历史，太像一场大扫除了，一个忙着搬新家的国家”。整个文化都没有了，这是很可怕的事情。还有住房问题，以房地产为主导住房开发，政府跟着市场跑。当然这个市场，我觉得还不是真的市场，有很多人为的制造的泡沫。经济学家许小年说：温故而知新，当前社会上的“看病难”、“买房难”等问题，和过去的“买肉难”、“买钢难”的性质相同，都是由供给不足引起，对策应当是开放市场，尽快增加供给。我觉得这个说法很不准确，我们现在住房供给存在不均衡问题。如果没有适当的政策调整，继续仍由市场主导消费，不知道会出现怎样的混乱局面。最后，说一下城乡规划在现实生活中的尴尬地位，可以用“地命海心”这个网络词来形容。在今后的城镇化进程中，城市规划师还是要脚踏实地地参与其中，要通过好的规划实践来影响地方的发展方向和建设行为，而不只是在书本上空泛地讨论一些有争议的问题。在城镇化建设实践过程中，既不能把规划当成万能的工具，也不能把规划变成随意涂抹的“沙画”，尤其不能让规划成为地方政府错误做法的“背书”。总之，如何实现建设美丽城乡的未来目标，还有漫长的道路要走。我觉得有三点“底线”目标非常重要：第一要珍惜资源，保护环境。有人可能会说，我国现在地价这么高，土地开发效益追求最大化就是在珍惜资源。其实不然，自然土地中重要价值被完全忽略了，如美丽的景色、洁净的河流、生物的多样性等等；第二要敬畏生命，保护文脉。学规划的人都知道的，过去老师教我们，现在我们教学生，相当多的教材上都有的：城市是有机的生命体。但是，现在开发建设、旧城改造把城市可以任意改变“魔方”，今天这样，明天那样。城市格局、历史文脉、山水形胜，也就是现在讲的“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，这些都成了“老黄历”，也成为了奢侈品。所以说，未来的城市应当回归传统城市，建设新城也靠考虑城镇的基本功能、人的基本需求，并尽可能借鉴中国传统建造实践的优良传统和明智理念；第三要关爱百姓，保障民生。有人说中国80%的资产集中到20%的人手上，这10多年下来，变成了90%的资产集中到10%的人手上。当然我不确定这个数字的准确性。但发展的平衡问题、社会的公正问题，应当引起高度重视。我们一说差别，总是想到东西部地区、沿海发达地区与欠发达地区、城市与乡村的差别，其实在上海郊区农村之间也有相当大的差别。这样的课题需要我们在制定政策时，在规划建设中加以关注和考虑，应当通过规划政策来逐步调整改善，来推进“可持续发展”这个并不是很新的战略政策的实施，当然不再是将其作为口号式理念来宣传，而是规划建设实践中全方位的操作指南。孙施文（国家治理体系现代化与城乡规划改革）在这个话题上，通常是谈城镇化谈得多，而谈城乡规划的谈得少。我觉得，城镇化本身，不仅仅要关注人口的流动、人口的转化，同样应该关注的是，随着这种流动和转化所带来的社会组织方式的改变。乡村式的社会组织方式是建立在熟人社会的基础上，而城市社会的组织方式则是建立在陌生人社会的基础上的，随着城镇化的推进而进入到城市时代，也就必然要求整体的社会管理、社会治理方式进行转变。这次党的十八届三中全会的决定，把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，也对此提出了明确的要求。城乡规划是国家治理体系的重要组成部分，这是认识我国城乡规划作用及其发展的必由路径。城乡规划不仅仅是技术工作，也不仅仅是学术工作，更是一项与空间治理相关联的社会实践。因此也就不能仅仅从城乡规划学科、从城乡规划领域内部，运用城乡规划自身的逻辑来谈论城乡规划，而需要将学科、学术、管理和实践很好地衔接起来。治理，显然不只是管理、管制，而是在政府、市场和市民共同作用下的社会组织和运行模式。在此框架下，城乡规划需要很好地清理、明确城乡规划的事权，清理相关规划之间的关系，明确究竟哪些是城乡规划的职责所在。作为社会治理手段的各类规划都有其核心领域和其要解决的重点问题，各类规划间应当相互协同，而不是用某种规划来替代其他规划。城乡规划也不是包罗万象的，而是应该围绕着空间治理而展开。《城乡规划法》依据“一级政府、一级事权、一级规划”的原则建立了新的城乡规划体系，但在具体内容上尚有待进一步细化明确，在其机制上需要有重新的组织和整合。在规划内容上，过去人们更多是从学科的完整性角度来设定规划的内容，但我们应该看到，现在学科的基础基本上是建立在欧洲大陆以建筑学为背景的城乡规划框架下的，而我国的城乡规划制度现在更多是以英国式的为主要参照的，同时引入了美国的区划内容等。由于各个国家的基本制度不同，同样的名称和规划类型下所包含的内容各不相同，对于这些国家而言，他们的规划规划类型、规划内容都与各国的治理体系相适应。但正由于我们的规划内容在引进的基础上与我国的管理体系、社会治理状况间缺乏必要的衔接，由此，从学术的角度来看，内容相当完整，但与整个治理体系却出现了分离，这也就是我们现在经常面对着的规划研究与规划实践以及规划编制与规划实施之间矛盾的很重要的来源。由此，我们需要从建设现代化的国家治理体系、提升国家治理能力的角度，对城乡规划的体系、规划的内容以及规划制度等进行很好的梳理，从规划在社会发展过程中得到更好的运用、更好地发挥作用的角度来认识城乡规划、完善城乡规划制度，这是未来我国城乡规划发展的重要途径。我国的城乡规划在很多方面有混杂、拼贴和综合的特征，这不仅体现在刚才说的知识、学科来源方面，而且在许多概念方面也出现了混乱。比如，规划概念的泛化，城市中出现的很多方面问题都被认为是城乡规划的问题，但实际上并非如此，这就是我前面说的规划的事权必须明确，否则规划就成了一个垃圾筐，什么问题都由规划来扛，这会使规划不堪重负。另外，我们也要分清楚，规划中所确定的目标和规划中所确定的行动。城乡规划既要确立未来发展的目标，同时也是未来城乡建设和发展的行动纲领，两者也不应该混淆。未来发展目标，尤其是有关城市未来结构、具有战略意义的空间布局等方面的内容，具有长久性，不应随意改变，而且前后期的规划必须延续，每一轮规划不应追求结构性的转变；但是对于行动性的内容，则完全应该是随着时势的改变而变动的，否则我们的规划根本无法应对社会、经济的发展演变，也无法适应现代治理条件下的社会需求。彭震伟（县（县级市）域规划应法定化）我国传统城乡二元结构模式特征表现为农业支持工业和农村支持城市，在传统的城镇化进程中，户籍制度、劳动用工制度、社会保障制度等相关制度以及其它城乡发展要素限制政策，导致城乡发展中各种要素从乡村向城市的单向流动，片面追求城镇化发展速度、城市发展规模，而忽视了城镇化质量的提高，包括忽视城乡差距的扩大、城乡发展不协调以及农村发展相对落后。这种城镇化的发展模式所导致的城乡规划完全分离的状况又进一步加剧了城乡发展的差距。新型城镇化从打破城乡分离的二元体制角度出发，提出了城乡区域经济、社会、环境协调发展的目标，促进大中小城市、城镇与乡村的协调发展，实现城乡区域功能协调互补，提高城镇居民和农村居民的生活质量。2008年颁布施行的我国《城乡规划法》明确了我国的城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，协调城乡发展空间，促进城乡经济社会的全面协调可持续发展。但是，在实施城乡规划时，依然未能突破城乡地域分离的状况。例如，对统筹城乡发展而言，县与县级市是实现城乡功能互补和城市对乡村发挥辐射和带动作用的主要地域层次类型，在这类地域中城乡产业以及人居环境及其空间的统筹发展是保障城乡整体区域统筹发展的关键。但是，按照《城市规划编制办法》中明确的内容，法定的城市总体规划中包括市域城镇体系规划和中心城区规划两大部分，其中市域城镇体系规划更多关注市域内的城镇发展，而中心城区规划则聚焦于中心城区范围内。依据此规划编制办法，县级市的城市总体规划编制内容要求中并不包括县级市域内城乡产业与城乡人居环境及其空间的统筹发展规划内容。同样，对县域地域单元而言，由于县人民政府所在地一般为建制镇，《城乡规划法》中能够涵盖的规划内容只有镇规划、乡规划和村庄规划，缺少在整个县域范围内统筹规划城乡产业和人居环境及其空间的相关内容。因此，依据新型城镇化发展的要求，除了《城乡规划法》中按照聚落分类确定的五类规划外，对县域和县级市域的特定地域层次，还需要根据统筹城乡经济社会发展与城乡空间布局的要求，明确县域和县级市域的全域规划要求，并在城乡规划体系中加以明确为法定规划。其中，县级市的城市总体规划中除了市域城镇体系规划的编制内容外，应在各城镇的人口、职能分工、空间布局以及建设标准等规划内容的基础上，增加农村人居环境体系的规划内容，并与城镇体系统筹考虑。而县人民政府所在地镇的总体规划中则应加强县域层面的相关规划内容，即参照以上所述县级市的城市总体规划要求，增加县域城镇体系与镇村体系的规划内容，并应特别加强县域城乡产业发展及其空间布局、县域镇村体系、县域交通与重大基础设施和社会服务设施、县域生态与文化环境以及县域其它相关内容的规划。中共十八届三中全会提出了我国城乡土地改革的主要内容，包括建立城乡统一的建设用地市场，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这一改革方向提供了我国未来利用农村集体建设用地建设城市的可能性，在未来城市功能空间拓展区域将出现二元土地性质建设用地的混合使用状况。这将极大地改变现行的城市规划编制模式，并对城市规划的编制内容提出新的要求。据此，在县和县级市域层面上加强城乡产业和人居环境及其空间发展的统筹规划就显得尤为重要，特别是要重视县级市的城市规划区、县人民政府所在地镇规划区及其周边镇、乡、村规划区之间的协调，以及规划区内与规划区外的空间协调，以保障城乡经济社会及其空间的统筹协调发展。李京生（以人为本的城乡规划）这个会非常重要，是董先生发起的，是在国家现代化和城镇化发展的关键时期，也是学科发展的关键时期，新的课题提出来了，确实是一个很大挑战，老前辈非常敏感，比我们看的远。城镇化涉及的问题很多，最直观的感受就是城乡再也不能分割下去了。我也研究过一些乡村问题，和大部分老师一样，做过乡村调查，编制过乡村规划，也了解到新型城镇化意味着什么，有多重要，我就从乡村规划的角度谈谈城乡规划学科发展和规划教育问题。为什么会是挑战？首先，我认为是规划权利太大，甚至把规划神化了，居高临下，好像什么都能靠规划安排好。以前规划局在建委以下，现在市长一上来就调整规划，城市要扩张，要卖地，规划能让卖地合法化，从规划里可以制造GDP。于是规划师也自我膨胀起来了，只知道自上而下，面对新形势下的城镇化需求，这种状态难以胜任。规划是要考虑大事，但规划不是万能的，很多事情不是我们有能力去处理好的，要在现有的体制下来提出思路，要解决问题，不学习，不会调动更多的人参与规划是不行的。因此，对学科、对自己都要有一个合适的定位。第二，我们的规划体系是建立在城乡分立的基础上的，在《城乡规划法》里的城市规划和乡村规划也是分列的，这套制度还没有贯通城乡，基本的价值取向不明确，还是一个拼凑起来的“四不像”，城市规划部分基本是照搬西方，不同的是将乡村规划拼贴上去了。西方发达国家的城市化率早已在80%以上了，而我们是在农业国的基础上搞城市化，还是处在进程中，不考虑乡村看来是不行的，况且中国历史上城乡就是一体化的，今天的城市原本就是在传统的农业发达区域形成和发展出来的，但是究竟城乡一体怎么做，课题一定是很多的。近代我们落后了，究其根源，很多人认为我们是搞农业的，即使今天一说搞农业，就是落后，就要“挨打”。我们最恨的就是农业，比我们更恨农业的是农民，因为农业造成了农民的贫穷，这就是现实。因此，一旦涉及到“三农”问题，最好别和城市规划黏上，不想搞清楚，也不愿搞清楚，政府主管部门也是这么做的，这些对乡村发展的排斥态度阻碍了规划学科的发展，影响到了我们的规划教育。因此，没有价值观的转变，无法破解更深层的规划课题。第三，我们对城市化评判的标准也是西方的。拉美国家不是搞的不好，一些拉美国家没有 “以工促农”，实际上他们的乡下人过的很好，走的是“低度发展”的路子，拉美学者并没有完全照搬西方发达国家的理论，成果不能完全否定，但城市的拉美化和巴尔干化是我们要防止的，这就是为什么需要我们认真研究国情，我们要吸取什么样的教训，发达国家的经验要学习，发展中国家的经验也要学习。西方的城市化是靠牺牲农民利益换来的，是很不成功的，所以我们提出了新型城镇化，这也是西方学者对中国城镇化研究的期待。一百年前西方有一股“乡村规划热”，现在又“热”起来了，为什么？因为乡村确实没搞好。乡村到底有什么发展潜力？有什么发展资本？为什么要城乡统筹？需要什么样的城乡一体化？的确是规划的重要课题。我们对二产很清楚，一产搞不懂，简单的认为一产在乡村，二产在城市，其实乡村不仅有一产，还有二产和三产，甚至还有“3.5产”，农业的产业结构很复杂，更加综合。农民往往都是多面手，兼顾不同行业，具备很多能力，并非没知识，没文化，是要我们去改造的对象，对这些问题没有基本的认识，自然就看不到“以人为核心的城镇化”要做什么。新型城镇化为我们开辟了广阔的思路，而城镇化是双向的，既有农民进入城镇的城镇化，也有城市资本和人才下乡落户的城镇化，以及乡村农民的现代化，乡村社会的混居和多元化是大趋势。谈到学科发展，我认为第一条就是要善于多学科合作。以往总是把自己看做老大，别的学科都是打工的，以我为中心，为我所用，为我的观点提供支撑，缺少自觉的探索精神，把规划看做是工程师做项目，搞组装、搞集成，不管是否合乎逻辑，是否相互关联，反正拼装在一起就算完成了。这些和我们长期养成的工科思维惯性有关，面对新的挑战，要善于合作，有些可以不懂，但要知道谁懂，要扩大视野，要了解相关学科的发展，不学习，不合作怎么能知道谁懂呢？第二是要重实证。以往我们只关注说法上的创新，玩弄新概念，搬弄和套用“经典”，很多根本没有经过思考，也没验证，缺乏基本的科学方法。在我参加的一些规划评审中，尽管规划对象不同，规划层次不同，要解决的问题不同，但规划理念都是“以人为本，可持续发展和绿色低碳……”，反正什么时髦说什么，可是看一下后面的规划内容，跟前面的理念又几乎没有关联，还是老套路，说的永远都是对的，做的一直是错的。如果说规划惯用的思维方式是自上而下的化，那么新型城镇化需要我们还要学会自下而上，这个“下”我们的确还不清楚的话就必须投入大量的时间和精力来研究，把点点滴滴的认识汇集在一起，反复思考，使之系统化，这些就需要观察分析，需要深入细致的实证研究。以前我们最瞧不起就是实证，不做调查，对别人提出问题往往听不进去，要不就是非黑即白的武断评价，还不是官僚就患上了官僚主义。不做研究怎么能看到问题，不做实证怎么能证明你提出的思路是有道理的呢？连问题都没有搞清楚又怎么能编规划呢？如果把80%精力用在问题的研究上，20%用在画图上，规划一定能做好。第三个是规划教育问题。我们总是把世界上的人分为两种，一种是懂规划的，一种是不懂规划的，以懂规划为自豪没有错，往往错就错在是为谁在做规划。最关注城镇化的不仅是我们，农民会比我们更关注，他们需要什么？他们面临的问题是什么？会做出什么选择？都比我们清楚，在乡村规划中，农民是主体，是利益直接相关者，没有他们的参与，规划既不合理也不合法，更谈不上所谓的操作性。因此，规划师将扮演什么角色很重要，在规划教育中要体现，不能总是让学生捧着经典论著到现实中去找答案吧？作为规划师，如果通过规划你让农民知道什么是发展战略？什么是公共利益？什么是规划控制？那么你就成功了，因为后面的事情他们比你懂。这就是我们规划教育的目的，人人都懂规划，规划编制和实施也就不难了。因此，我们现有规划体制和规划教育方式肯定要改变，核心还是要培养什么样的人。吴志强（城镇化与城乡规划）在新型城镇化背景下，城乡规划应该做什么呢？作为最后发言者很受益，听到了很多好想法。赵民教授提的观点“城镇化是经济发展的一个结果，不应该强迫去做”；王德教授提到“政府做一时的，市民是一辈子的”；潘海啸教授提出“如何提升维持规划拓展空间的服务与管理水平”；宋小冬教授提到“规划目的是为人的发展服务”。各位老师教授的谈话，对我很有教益。十八届三中全会报告，把我们规划界过去一段的思想和观点写进去了，我前两年做了很多笔记，走了八个省的乡镇，一直没有抛出来，我想好好梳理一下。今天，我说三个方面想法。核心问题一：从旧型城镇化到新型城镇化的转型与创新今天城镇化与过去做法相对而言，要突破要提升的核心点是什么。我们假如不把旧型城镇化特点问题想清楚了，也就想不清楚未来的新型城镇化重点做什么。刚才那么多老师批评的现状问题，都可以归作为旧型城镇化的问题。城市规划容易从未来理想城市的目标驱动下，思考未来做什么工作。今天，我们在不否认过去城镇化对整个民族现代化的历史性贡献前提下，必须明确认识旧型城镇化的问题，尤其是那些不可持续发展的问题。这样，未来的城乡规划，就有了两个导向：一是未来永续和谐的理想驱动，二是过去不可持续的问题解决。两者联动，就是一个核心的关键词：转型创新。两年前在广州有八千人新型城镇化，浙江省新型城市化大会上，我讲了六点转型。那就是：从看重土地经济到建设生态文明；从只重物质空间到重视社会和谐;从粗放投入设施到智慧服务运行；从盲目移民流动到城乡协同模式；从生产驱动建设到人的素质提升；从政治经济管理到创新治理模式。这里核心的是：回到人本主义。以全体城乡人民的整体素质发展，城乡人民创新创业能力发挥，城乡生活品质的美好，城镇区域生态文明的建设，为城乡规划的核心价值。以人本主义价值观为城乡的理想，带动整个城乡空间的品质提升，带动城市土地的有效提质。过去规划问题结症在于看用地看建设多了，看人少了。我们要把整个城乡规划的根本目标，再次回归到规划的历史源头，为城乡人民服务。这是规划回归本原，规划专业的寻根溯源。在规划的哲学层面上，对待整个城镇化的历史，应该回归到以人的发展带动城镇化的本质发展。规划再一次找回自己的价值准绳。核心问题二：从单一理想模式追求到城镇化多元模式探索我们不要期望中国下一步的城镇化只有一个理想模式，因为中国城乡的地理区位、社会条件、经济发展和文化传统是如此的丰富和多元，另外地方领导的水平不同，外部大条件的变化，都不能只有一个理想模式。过去两年时间，自己走了8个省的乡镇，边走边学习，边走边思考，是在大地上采风、从乡土中学习、从地方上吸取智慧营养。各地的城镇化都在按照自己的情况，探索着各自的城镇化和城乡协同的模式，我自己从中理出了六种基于乡村的城镇化模式，其中有些模式还在发育过程中，有些需要更长时间的跟踪观察总结。在中国，要把城乡规划真正做好，首先必须要认识到我国城镇化过程的地方特点多样性、城乡问题的独特性。必须要认识到中国的城镇化是一个多梯度的城镇化过程。城乡规划不能简单到处复制方案，再小的乡镇的规划也应该是特制的。在沿海地区的新型城镇化，应该与新型产业革命相结合，带来都市核心创新驱动力的升级。这里旧型城镇化曾经走在全国的前列，现代化成果最丰硕，但也是旧型城镇化弊病最全面暴露出来的地区：环境红利吃到底线了，人口红利吃到底线了，资源红利吃到底线了。新型城镇化在这里，就是要提升每个人的创新、创造、创业发展潜力，提升每一份土地的智力价值，还青山绿水，还小桥里流水。城乡规划在这里也应该有所创新，更加注重人的发展，注重生态环境，注重创新驱动，注重城乡区域治理体制创新。而长江黄金水道从东到西的整个大区域的未来新型城镇化，更要探索过去沿海城市的旧型城镇化没有走过的一条“本地城镇化”道路，不再重复过去大规模远程移民的城镇化，对于未来中国城镇布局是极具战略意义的。新型城镇化，也不能忘记国家的大西北。地方传统的文明融合与创新，对于整个国家发展具有安全稳定的战略基石意义。所以，新型城镇化应该是结合地方条件的多重的复合提升战略。新型城镇化，既不是旧型的复制，也不是简单的舶来品。核心问题三：从城乡物质空间的建造到现代城乡治理体系的建构中华民族160年多年的现代化过程，是几代人连续不断、矢志不移对国家治理体系现代转型的追求：从一个封建国家体系转型为现代国家体系，从一个绝对自上而下的皇权社会转型为多元的民主社会，从一个封闭的大一统超稳定统治结构转型为一个开放进步理性的共治的治理结构。这个现代化历史，从晚清的洋务运动，以工业来带动；国民的民主资本崛起，以工业带动；人民共和国的三线建设，以工业带动；改革开放，沿海产业园，再以工业化带动。我们要认识到一点，中国社会现代化的最后完成，不可能建立在一个农业社会基础之上。世界上任何一个国家，现代国家制度、现代社会生活和现代治理结构，一定建立在现代都市文化基础只上的。所以，城镇化的问题，城市化问题和都市化问题，不仅仅是物质建造、经济发展，还是生活方式、现代治理制度的建构，是一个民族走向现代社会治理体系的承载基础。这给中国未来的城乡规划指出了非常明确的发展方向。城乡规划应该、也必须成为中国未来现代治理制度的一个重要组成部分。城乡规划近期应该讨论研究：①现代城乡治理体系的特征、要素及其结构；②城乡规划在未来中国城乡治理结构的作用及其发挥；③如何在现代城乡治理体系建构中完成城乡规划的下一步发展；④作为城乡治理体系中的城乡规划必须补充哪些知识要素和工作方法；⑤从技术路线规划到多元共治治理的规划，规划学科如何更新架构；⑥规划编制过程如何多元协作，规划实施过程如何共治共享。新型城镇化，将为中国带来新型城乡治理体系，这个过程既非一蹴，也非遥遥无期，但在中国的现代城镇建设历史上，从来没有像今天这样条件成熟过，也从来没有像今天这样认识清晰，更没有像今天这样令人期待。今天，城乡规划可以做太多事情，城镇的现代治理制度、乡村的现代治理制度，规划的现代治理制度，政府起什么作用，民众起什么作用，企业起什么作用，专家起什么作用，上级主管起什么作用，相邻地域如何参与？规划在多股力量中间构成哪股力量，在什么时候和哪股合力。这些需要我们规划界，真正从我们的土地上寻找答案，从过去的旧型城镇化中反思中探索，从我们160年的梦想中寻求方案。以上三个核心问题，是对新型城镇化问题必须思考的，也是城乡规划特别需要思考和行动的。规划专业，除了规划城乡，是不是应该在新型城镇化下，规划下自己了？收稿：2013-12 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