| | “新型城镇化与城乡规划”笔谈 | | 作者 | 本刊编辑部 | | 摘要 | 纵观政府文件和中共十八大报告，“新型城镇化”和“美丽中国”是贯穿中国未来发展的两大主题。新型城镇化成为政府部门和各类咨询机构在构建年度策略中谈论最多的议题。如何通过新型城镇化来带动社会、经济、文化、环境的全面可持续协调发展？新型城镇化又有哪些内涵？“新型城镇化”将为平衡经济发展与环境保护提供哪些良方？带着这些问题，本刊编辑部和上海同济城市规划设计研究院特邀社会、经济、规划领域的权威专家，共议“新型城镇化”。李铁（国家发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任）规划变革不在于形式，在于思路和内容虽然在国家新型城镇化规划中已经提出了要开展“多规合一”的规划编制探索，但在我看来，这还只是形式。如果仍然是按照计划经济的思路来编制规划，仍然是沿用过去那种地方政府利益主导的规划编制机制，仍然是纵容各种短期行为和概念性思想在规划编制中占据主流地位，那么不管规划编制的形式发生什么样的变化，都是没有实质意义的。中国正处于城镇化的高速增长期，大约2亿多的农民工和7500万以上的城镇间流动人口在各类城镇就业。所谓城镇化，并不是富人进城，而是农民和流动就业人口进城，他们在城镇内面对着就业、居住以及生活方式的不同选择。仅从农民工谈起，他们不是受过高等教育的高收入群体，他们到城市来打工，微薄的工资仅仅使得他们只能租住当地的农民住房或者是城里的地下室。在促进农民工市民化和推进户籍管理体制改革过程中，虽然要解决他们能够在城市享受与原户籍居民同等的公共服务，但这种公共服务并不能从根本上改变他们的居住状况和工资水平。因此，对于这些人口在城市中实际承担什么角色，应该给他们提供什么样的就业、居住空间，按理说，应该是规划不可回避的内容。但从实际情况看，我见到的几乎所有规划，对这类问题基本都没有涉及。从另一方面看，在城镇化进程中，我们有大约2万多个不同规模的城镇，其中有多个人口过千万以上的超大城市，有几十个400万人以上的特大城市，也有上百个百万人口以上的城市，更有上万个中小城市。这些城市在人口高速城镇化进程中，资源如何配置，产业在空间上如何变化，人口如何流动，以及基础设施的供给水平如何确定等，都需要我们根据这些城市的人口规模、产业特点、地域条件、发展水平，提出规划编制的合理预期，特别是在市场化进程中，需要我们根据经济规律，判断这些城市要素会发生什么样的空间变化。但是，我所看到的大部分规划，基本都是既定的模式，大一统的编制思路，以及明显的政府利益导向，更为突出的一个特点，就是普遍追求高大上，而严重忽视了发展现状。中央政府提出的城镇化发展路径，我想两个关键词最重要：一是以人为本，二是可持续发展。所谓以人为本，就是我前面讲到的，如何以农民进城为本，如何解决大规模农民工和外来人口在城镇中的角色定位，如何合理地创造更多的就业机会、更适度的居住空间，如何提供与他们的收入、教育相匹配的公共服务资源。所谓可持续发展，就是如何更高效地利用土地以及各类资源，实现低碳、绿色的城市发展。由此而引发的更深入的讨论就是如何在这两个要点上实现更加市场化的资源配置方式。市场化在规划中意味着什么？就是要改变传统的规划思路，一些原来的规划内容，要逐步退出规划编制体系，让步于可变的市场空间；就是要明确，哪些是政府必须要做的，哪些我们无法判断的，哪些是不受所谓精英思维方式所主导的，哪些更符合长远的公共利益。具体来说，可能有几个问题在规划中我们无法回避，而且也是我们在规划研究中需要认真讨论的问题。从以人为本出发，如何来分析城市的人口结构和未来的变动趋势？关于人口的分析方法，既要涉及经济学也要涉及社会学的研究方法，而不是简单地拍脑袋就可以决定的。关于人口结构的分析一定要涉及城镇公共服务资源供给的差别化和多样性，因为人口是有差别的，特别是对于外来人口较多的城市要有不同的应对思路。从可持续发展出发，研究城市的规划，就一定要研究城市政府资源配置的合理性问题，要站在城市运营的角度，使得基础设施供给保持在一个合理的使用水平上，而不至于产生浪费。针对当前的一些政府盲目决策，大搞形象、政绩工程，大建不计成本的新区和道路等，如何进行城市资源配置的经济学分析，在未来的城市规划中将显得十分重要。新型城镇化框架下的规划变革，需要我们从不同的视角看城市，需要遵循普遍的城市发展规律，而规律本身的发现就需要借鉴国际经验，但经验借鉴一定是在同一个发展阶段的借鉴，而不是跨越式的借鉴。规划变革当然也会涉及到体制变革，需要建立对地方政府短期行为的利益约束机制。规划变革，实现从形式到内容的统一，虽然是一个漫长的过程，需要不断地探索，也需要逐步转换观念，更需要打破各种利益结构的制约。所以说，规划变革，重要的在于内容和实质，而不是简单的形式。毛其智（清华大学建筑学院副院长，教授）对我国城镇化与城乡规划的两点认识近来，世人对城镇化议论纷纷、炙手可热，也引人思考。如2012年全国城镇人口71182万人，但其中户籍非农业人口仅47971万人，其余23211万为户籍农业人口。这使得《国家新型城镇化规划》在述及城镇化水平时，出现了常住人口城镇化率52.6%，户籍人口城镇化率35.3%这样两种表达方式，以及规划到2020年的城镇化水平为常住人口60%和户籍人口45%左右的目标。这也预示，到2020年，中国城镇中仍将有两亿人以上的常住户籍农业人口。感谢《学刊》笔谈会的机会，仅从城乡规划专业的角度，谈两点不成熟的认识。一、城镇化是国家的一个宏大战略2012年末，中国已有657个设市城市，其行政辖区达498万km2，占国土面积的52%；这些城市的户籍人口共127250万人，为当年大陆总人口的94%。由此推理，今天所说的全部设市城市，就是中国经济社会的主体，而其中的每一个城市，事实上都是一个“城乡混合体”。中央政府相继提出：中国的城镇化，是扩大内需、可持续发展的城镇化，是与工业化、农业现代化协同推进的城镇化，是以人为本、公平共享的城镇化；城镇化是现代化的必由之路，是保持经济持续健康发展的强大引擎，是加快产业结构转型升级的重要抓手，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是促进社会全面进步的必然要求。当前，社会各界对城镇化的讨论，已不再拘泥于传统的学术定义，也不再固守于城乡规划建设领域。进一步的认识是：中国的城镇化，将着眼于城乡一体，全面建成小康社会、实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴；中国的城镇化，将以十八大提出的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设与生态文明建设“五位一体”，推进中国特色社会主义事业总体布局为目标。简言之，经过多年酝酿和准备，城镇化已经成为国家的一个宏大战略。二、城乡规划要随着城镇化进程与时俱进自19世纪起，参与大规模城镇建设的工程师、建筑师、管理者，以及从事城市研究的经济学家、社会学家、地理学家等，都曾面对与时代相伴随的城镇化问题。早期认识多视其为发展的自然历史过程和工业化的结果，多停留在学术研究的层面。而现代城乡规划从诞生之日起，就以问题为导向，直面发展中的矛盾。城乡规划所关注的问题如：资源利用与环境保护，土地开发与空间调整，综合规划与区划法规，基础设施与交通系统，城市设计与历史遗产，住房规划与社区发展，城市更新与经济振兴，弱势群体与少数族裔地区，等等，都是今日城镇化进程中的焦点。《中华人民共和国城乡规划法》所称之城乡规划，包括了城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。狭义的城乡规划空间范围，应覆盖全国所有的城镇村及工矿地区，总面积约30万km2。规划的主要任务包括：协调城乡空间布局，科学制定与实施规划，严格管理规划区内的建设活动，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。面对国家促进经济转型与社会和谐的宏大战略，城镇化的空间领域应远远超出城市建成区或市辖行政区的范围；城镇化规划应在人居环境科学理论指导下，涵盖所有与人类活动相关的场所，建构出一种全新的人居空间体系。城乡规划要适应时代的需求，随着城镇化进程与时俱进，要将区域发展明确纳入规划的视野。在保持城乡规划地方性和物质环境建设等特点的前提下，要加强对规划的战略研究，要依法制定全国城镇体系规划，将其与全国的经济社会规划、主体功能区规划、土地利用规划、城镇化规划，以及全国的生态环境保护规划、综合交通规划、能源规划、信息化规划、社会性基础设施规划等相互衔接。有条件的地区应积极探索经济社会规划、城乡规划、土地利用规划和资源环境规划等的“多规合一”，争取早日进入“一个城市、一本规划、一张蓝图”的发展新阶段。包亚明（上海社科院文学所研究员，城市文学与文化研究室主任）谁应该是新型城镇化的获益者诺贝尔经济奖得主迈克尔·斯宾塞对中国的城市化进程充满信心，他认为下一个十年的中国经济如果继续高速增长的话，城镇化将是重要因素。城镇化将为中国提供可持续动力，城镇化不仅会成为新的经济增长点，而且是中国社会转型和进步的契机。斯宾塞同样强调城乡规划在城镇化过程中的重要作用，他认为应该妥善规划城市空间，注重城市生活质量；应该制定规章制度确保城市建筑达到节能要求；公共交通系统等基础设施也要有好的规划和投资。斯宾塞在看到新型城镇化的巨大潜力的同时，特别指出城镇化不应被视为一个独立的过程，而应把它作为支持经济结构变革的一种力量，城镇化需要有其他结构调整和政策变革的配套。归根到底，新型城镇化应该是以人为核心的城镇化。中国30多年来的城市化进程弊病是有目共睹的，“造城化”、“房地产化”、“摊大饼”等等的结果是，土地的城镇化率远远高于人口的城镇化率。城镇化变成了主要吸收农民来打工，而不是来定居，数亿农民工，每年像候鸟一样到处迁徙、漂流，农业转移人口并没有获得城镇居民的户籍以及对应的福利。与以往的城市化一样，新型城镇化同样包含了一个核心问题：城镇化到底让谁受益？如果说“城镇化”像是一场博弈：一方是凭借强大资本实力“觊觎”廉价土地已久的“利益阶层”，另一方，则是想通过“土地换身份”来实现城市梦的农民们。那么这场博弈应该是尽可能的公平和公正。博弈的两端其实分量大不相同，一端只是经济利益的考量，是想以最小的代价交换最大的成果；而另一端则要沉重得多，是想以仅有的维系性命的土地要素，来交换未来全部的新生活。从以往的实践来看，农民在城镇化过程中并不如意。以往的城镇化其实是政府主导的城镇化，某种程度上可以说是地方政府和房地产商喜欢的城镇化。失地农民的补偿是否足够，往往成为争论或冲突的焦点，部分农民在失地的同时也失业了，土地出售并没有给他们带来原始积累的机会，他们在“被城镇化”的过程，被迫承担了城镇化过程中的生活、住房等巨大的成本。斯宾塞同样看到了这一问题，他认为中国的挑战在于，如何让城镇化进程在经济发展中发挥作用，与城镇化的推进相并行的，必须有经济增长和就业创造的引擎。把土地的增值收益还给农民，让农民有资本融入城市，让农民也能加入城镇化的获益群体，这也许是任重而道远的系统工程。城镇化并不仅仅意味着给农民以城镇户口，更重要的是给农民生存的空间和权利。新型城镇化的核心是“人的城镇化”，这意味着包括农民在内的民众都应该有选择自己想走的路的机会，政府和社会组织应该协力增强民众的选择能力，增强民众在市场中的获利能力。把更多资源配置给民众，同时也意味着政府应该淡化过强的职能和过度的干预，政府应该更多地考虑减少冗员、节省行政费用、压缩不必要的投资项目，真正让市场发挥优化配置资源的决定性功能。从以物为本的城镇化走向以人为本的城镇化，城镇化由数量扩张向质量提升的转型势在必行，这应该意味着尊重经济规律，不盲目大搞小城镇建设，固定资产投资比以往要更有针对性、选择性，而且受益领域更多地在于消费、社会保障体系。这将加速推动包括户籍制度、土地制度、中央和地方财税制度、高考制度、收入分配体制、养老统筹制度、医疗体制、行政管理制度等等方面的改革。新型城镇化应该是以人为本、公平共享的城镇化，核心是人的城镇化，而不是人为造城，只有这样，才能让民众成为真正的获益者，才能积极稳妥推进城镇化，提高城镇化质量。刘士林（上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家）新型城镇化与城市规划学的人文转型《国家新型城镇化规划》已正式发布并开始实施，这个规划具有很强的针对性，一是针对改革开放以来以“GDP竞赛”为主要内容的“经济型城市化”发展模式，二是针对前一段时期以“土地城镇化”为基本特征的“城市大跃进”问题，这就使得当下城市研究的两大显学——城市经济学和城市规划学首当其冲。如何在“提高城镇建设水平”、“优化城镇化布局和形态”等多重目标约束下做好城市规划，是城市规划学必须认真思考和处理的重点问题。要想正确认识城市规划学在当下遭遇的矛盾和困惑，找到自身转型发展的战略方向，必须深入研究“新型城镇化”和过去的“旧城市化”的本质区别。这可以从两方面来把握。从世界范围看，以农业为主要生产部门的古代城市化和以工业化为主要发展机制的现代城市化，是“旧城市化”的两种典范形态，前者由于城市主要淹没在农业文明的“汪洋大海”中，城市性质不明显，不能满足人们更丰富的物质与精神生活需求，后者则由于城市发展过度化而深陷城市病中，只提供了“过美好生活”的物质条件，却未能满足人的精神需要。就新中国而言，前30年我国走的是一条“政治型城市化”道路，近似于古代城市化进程，政治需要是城市建设的唯一需要，以“计划经济”和“户籍制度”为代表，城市人口增长和城市设置建设，主要不是出于城市化的基本规律和内在需要。改革开放以来，我们又走上了“经济型城市化”道路，与现代城市化进程高度吻合，经济需要成为城市发展的核心机制，其最突出的问题是“城市大跃进”和“城市文化病”，一方面，现代工业和技术的广泛运用恶性损耗和污染了资源与环境，使城市可持续发展面临的压力已逼近“红线”；另一方面，现代文化和生活方式严重冲击和破坏了传统的文化价值和社会秩序，社会危机、道德危机和心理危机愈演愈烈。由此可知，新中国60年来的这两种模式，都应划归“旧城市化”的范畴。也是城市规划学在反思现实、重新定位、转型发展时应予摈弃的。新型城镇化战略的提出，最根本的使命是终结“旧城市化”。而最紧迫的任务是如何处理“经济型城市化”的后遗症。这也经历了一个探索的过程，从1995年编制第九个五年计划时首次提出“转变经济发展方式”，到2005年建设部在全国修编会议上提出建设“宜居城市”，再到2014年《国家新型城镇化规划》明确提出“人文城市”，一种不同于政治型城市化、经济型城市化的文化型城市化已经轮廓初现。“人文城市”的目标是“把城市建设成为历史底蕴深厚、时代特色鲜明的人文魅力空间”，这既是对“跑马圈地”和“GDP竞赛”的旧城市化的彻底矫正，也提出了一个关于城市建设的新标准，即城市发展的目的，不是人口增加，也不是财富聚集，而在于是否提供了一种“有价值、有意义、有梦想”的生活方式。由此可知，“人文城市”是新型城镇化的“灵魂”和“诗眼”。这是城市规划学在转型发展、传承创新过程中，最应该觉醒的“学科自觉”和最需要明确的“战略方向”。人文转型的关键可以称为“希腊化”还是“罗马化”。按照芒福德的观点，前者是“美好的生活并不昂贵”，“人们在城邦里形成聚居不是因出生和习惯，而是为了追求一种更好的生活”。后者是按照“工厂和市场的规模标准”贪多求大，把“要有最大的博物馆、最大的大学、最大的医院、最大的百货公司、最大的银行、最大的金融集团和公司”看作“大都市成功的标记”。一个时期以来，我们的城市规划和建设正是在“罗马化”这个“坏理念”主导下实施的，不仅形成了以数量和规模为导向的评价标准，也现实地制造了一大堆“华而不实”的大都市，这就完全背弃了“城市美好生活”的本质。从城市规划学做起，率先完成从以自然科学为基础到以人文学科为基础、从“硬的物质建筑”到“软的文化创意”的转型，为我国新型城镇化建设提供良性的资源配置和制度安排，不仅必要而且十分迫切。宁越敏（华东师范大学中国现代城市研究中心主任，教授）改革开放30多年来，中国经济得到快速发展，其GDP总量在世界上的排名由1978年的第10位跃居到2010年的第2位。经济的高速度增长带来了快速城镇化，其人口城镇化水平从1978年的17.9%增长到2013年的53.73%，年均增加超过1个百分点，速度之快、规模之大举世罕见。由于从1980年起在城镇人口中推行独生子女政策，我国城镇人口的自然增长率很低，这使中国城镇化率的提升主要是由大量农民进城所致，由此在城市中形成庞大的农民工群体。国家统计局的数据显示2013年全国农民工总数达2.69亿人，其中外出农民工为1.66亿人。但由于户籍制度的存在，农民工不能享受完善的城市公共服务，同时还面临社保缺失、子女教育和就医困难、工资拖欠、劳动条件和居住条件较差等问题，由此形成了典型的半城镇化现象。在中国城镇化水平超过50%之后，预计未来城镇化速度相对前期将逐步减缓，而优化、提升发展质量成为新时期城镇化的重点。其中，促进农民工的社会融合应成为新型城镇化的重点。这是因为，新型城镇化强调以人为本，以促进人的发展为根本目的，倡导社会的公平与和谐，使所有人都能共享城镇化的成果。促进社会融合历来认为重点是城乡二元户籍制度的改革，户籍制度的改革是保障全体人民公平享受发展成果的重要前提。为此，《国家新型城镇化规划》提出要按城区人口规模实施差别化的户籍制度改革，即全面放开小城镇的落户限制，有序或合理放开大城市的落户限制，对城区人口500万人以上的特大城市则提出要严格控制人口规模。但一些调查显示，相当多的农民并不愿把户口迁移到城市。究其原因，一是农村户口虽然社会保障水平较低，但可以拥有承包地、宅基地以及享受生育等方面的优惠政策；二是在市场经济条件下，城市中的很多就业不稳定，加上我国不同规模城市间的服务设施水平差异较大，这使农民对放弃承包地和宅基地及生育优惠政策以换取中小城市户口普遍兴趣不大。因此，户籍制度的改革可能需要换另一种思路，即重点放在破除户籍制度造成的城乡居民不同公共服务待遇的差别上，这比让农民工在城市中落户但仍然实施有差别的社会保障更重要。在过去几年中，全国已广泛推进“新农合”、“新农保”。今年国务院常务会议决定合并新农保和城镇居民养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。这一举措对促进行政区内的城乡统筹具有重要意义，但对跨市、跨省流动人口来说仍然面临不能参加流入地养老保险的问题。更由于行政区经济以及区域发展差异的影响，各地基本养老保险以及其他社会保障的水平差异较大。因此，需要中央政府统筹协调，建立和完善国民基本社会保障制度。例如，在医疗保障方面，应当建立符合中国国情的基本医疗保障体系，使该项公共服务能够逐步覆盖全体国民。同时需要建立全国联网的医保国民账户，使参与医保的农民工在自己的医保跨省转移时，企业为职工缴纳的部分随之转移。在城乡居民养老保险方面，要增加中央政府的支付比例，提高农村养老水平。在教育方面，中央政府历来对中西部经济欠发达地区进行财政转移支付，当大量中西部农村人口进入沿海地区，其子女在沿海地区就学有困难时，涉及教育的财政转移支付的对象和方法应有所转变和创新。促进社会融合还需关注农村发展。农村的不发达是导致大量外来人口流入城市的重要根源，是城市外来人口社会融合问题的重要诱因，解决农村发展问题是解决城市社会融合问题的重要途径。加快农村经济发展，需要推进城乡统筹，“三化”协调发展，加快农业现代化进程，提高农民收入，切实改善农民生活。同时在推进农民市民化过程中，应当尊重农民意愿，采取切实措施防止农民被城镇化。石忆邵（同济大学测绘与地理信息学院教授、博士生导师）新型城镇化的目标是推进集约型城市规划和建设集约型城市是指在现代城市经济、社会、文化和生态全面发展的进程中，力争以最少的资源和能源消耗、最低的空间占用、最小的生态环境负荷，取得令人满意的经济效益、社会效益和生态效益等综合效益，实现资源节约型、空间紧凑型、环境友好型的和谐和可持续发展的城市形态。换言之，集约型城市主要着眼于有效的空间利用和整体的时间管理的统一、最少的资源消耗和最低的环境负荷的统一。树立并坚持集约型城市规划和建设的理念，既是西方发达国家对步入汽车社会和住宅郊区化之后所导致的城市资源高消耗和建设低效率反思的产物，又是自然资源紧缺和人们环境意识增强的客观要求。与此同时，集约、智能、绿色、低碳正是我国新型城镇化和城市可持续发展追求的主要目标。改革开放以来，中国工业化、城镇化迅猛发展，城市规模不断扩张，城市面貌日新月异，城市功能逐步提升，但与此同时，城市土地资源、水资源、能源资源等消耗量迅速增长，资源供求矛盾日趋尖锐，碳排放量持续增加，城市交通拥堵、空气污染、环境恶化、地面沉降、疾病流行等 “城市病”呈现加剧和蔓延趋势，这种粗放型的增长方式不仅增大了城市的生态安全风险，而且严重制约着城市效率的提升，部分城市单位建设用地面积所承载的人口总量、就业人口数量、产出效益等均出现下降态势，亟需向集约型城市发展方式转型。日本学者山村能郎认为：集约型城市具有三个基本特征：一是城市居民以公共交通和徒步、骑自行车为主要出行方式：二是沿交通轴带开发建设而形成的高密度土地利用；三是促进城市中心居住，控制城市用地的扩散，保护郊外环境。对照上述三个特点，以上海大都市为例，可知当前的城市发展模式存在如下主要问题：①公共交通尚未成为城市居民的主要出行方式。据上海市城市综合交通规划研究所调查统计，2009年上海市中心城区公共交通出行比例为34.6%，2012年达到49.9%，虽然有了一定的提升，但与发达国家的国际大都市相比，仍有较大差距；②制造业郊区化与郊区轨道交通建设在时序上严重脱节，未能很好地形成沿交通轴带的集约型土地开发利用格局；③郊区工业化与郊区新城建设在时间和空间上均分隔发展，未能有效形成产业和城镇在时间上的协同发展和空间上的融合发展格局，大大降低了两者的时空协同发展绩效；④住宅郊区化与就业中心化逆向错位发展，导致通勤现象加剧，既浪费了时间和空间资源，又增加了能源的消耗和CO2的排放量。凡此种种，均表明仍不能适应集约型城市的发展要求。为了尽量减少城市向郊外无序蔓延扩张带来的城市开发、维护和管理成本的上升，日本政府于2009年将集约型城市的理念引入到城市政策之中，企望通过城市结构的转换、空间的管理和集约，集中居住、集中配置城市功能设施和公共服务，为居民提供良好的居住环境和交流空间，从而提高城市整体的能源利用效率，降低以基础设施配备为中心的行政成本。正在如火如荼开展的上海市新一轮城市总体规划，以建设全球城市为总体目标定位，聚焦提高城市国际竞争力、增强城市可持续发展能力、提升城市魅力、优化城市空间四大领域，着力实现价值取向、发展模式、管理方式、规划内涵的四大转变，显示了上海城市发展的新视野、新高度和新境界。在目前资源约束和环境约束日益趋紧的背景下，推进上海集约型城市规划和建设已是势所必然。一是要积极推广公共交通出行。在逐步改善公共交通的便利性和提高居民公共交通出行比例的同时，通过城市结构优化控制车行距离，从而缩减城市整体能源消耗和CO2排放量。二是要协同推进土地利用规划和交通发展规划的联动实施。集约型城市政策的重点是通过城市土地利用规划、城市设施建设规划和城市交通发展规划的配套来谋求城市结构的改善。要在中心城区的产业转型、功能转型和空间转型过程中，实施城市建设用地规模、结构和效益联动优化策略；要在促进中心城区利用公共交通的同时，相应调整土地利用计划，譬如：缩减市中心的停车场；创造更多的步行空间等。三是要构建据点加网络型的城市空间结构体系。引导人口、产业和各类公共设施和商业服务设施在中心地及沿交通轴带建设和布局，推进城镇据点及交通干线网周边住宅和城市设施的集约化，努力把上海建设成为资源和能源消耗少、土地空间占用低、环境负荷小、产出效率高的集约型示范城市。诸大建（同济大学可持续发展与管理研究所所长、教授）新型城镇化的“加减乘除”和“四个挂钩”如果说过去30年的经济高增长是中国给世界带来的一个惊奇，可以预料未来20-30年的中国新型城镇化会给世界带来新的惊奇。到2030-2045年左右，中国将会有大约10亿左右的城市人口，出现3-5个世界上规模最大的巨型城市区域，出现不下10个人口超过千万的巨型城市，出现世界上最长的高铁网络体系。从新型城镇化要解决的人、地、钱、治理四个主要问题来看，可以用“加减乘除”来解读和概括新型城镇化的要义，讨论“四个挂钩”的政策动向以及相关问题。一、“加”是增加城市户籍人口或者享受城市公共服务的人口，针对性的政策是户籍制度与常住人口居住时间挂钩。2012年，中国的户籍人口城市化率是35.3%，常住人口城市化率是52.6%，差值17.3%，大约2亿多人。改革开放30多年来，中国的城市化导致两者之间的差距拉大，形成了规模巨大的第三种人口即非城非农人口。新型城镇化的首要目的，是要消除两者之间的差距，扭转当前城市化建城多进人少的倾向。按照国家新型城镇化的规划，到2020年，常住人口城市化要达到60%，户籍人口城市化率要达到45%，两者之间的差值减少到15%，享受城市公共服务的人口将增加1-1.3亿左右。从长远看，中国到2030-2045年，实现70%左右的城市化，则需要有3-4亿增量人口进城。所以高层提出的战略设想是三个一亿人进城，到2020年先解决1亿人口户籍问题。这样做的主要政策手段，是按照城市规模大小分类放松户口管制，通过公共服务对城市人口的均等化，实现农民工以及其他流动人口的市民化。难点问题在于，在大城市特大城市将户籍制度与常住人口的居住时间挂起钩来，政府政策与人口市场化走向之间存在着矛盾，户籍开放的中小城市农民工常常不愿意去，而农民工愿意去的大城市户籍制度仍然处于控制之中。二、“减”是减少城市增长的土地消耗和主要资源环境的消耗，针对性的政策是城市建设用地与常住人口实际数目挂钩。过去多年来特别是1990年代中期以来，中国的城市化具有土地城市化大于人口城市化的特征，许多城市土地年消耗速度对于人口年进城速度的弹性系数大于2，即前者是后者的2倍，导致了许多“鬼城”和“空城”的出现。按照人均建设用地100平方米计算，到2030年中国10亿人口进城的建设用地规模最大是10万km2。但是有数据表明，截止目前的新城新区规划用地规模已经占到6万多km2，加上现有建成区面积4万多km2，整个建设用地已经大大超过了10亿人的建设用地总量。即使高效率的上海，当前常住人口2400万人，建设用地也已经接近3000km2政策极限，透支了600km2土地。因此，新型城镇化的重要任务，就是采取城市建设用地与常住人口实际数目挂钩的政策，扭转土地城市化大于人口城市化的趋势。与此相关的值得研究的问题是，如何提高全国范围内城市发展的空间效率与效益，即如何围绕500-1000万人的区域中心城市，建设由高铁网络和普通铁路网络联系的巨型城市区域，有效益地建设距离大城市1h交通的中小城市，普通铁路要覆盖20万人口城市，快速铁路要覆盖50万人口城市。而不是脱离区域中心城市和区域城市体系，天女散花式地搞中小城市的就地城市化。三、“乘”是开辟可以逐渐替代土地财政的多元资金渠道，针对性的政策是改革央地收支关系，使得转移支付与城市常住人口规模挂钩。过去多年来，城市化的财源很大程度来自土地批租。目前土地财政比重占地方财政收入的比重已经大大超过50%，每年有3万亿左右。用土地财政推进城市化，当然有历史的依据，但是继续作为新兴城镇化的金融支撑，正在导致越来越多的问题。据国家发改委、中国社科院等机构计算，每个农民城市化的财政成本是10-13万元左右，未来增量城市化4亿人，至少需要40-50万亿元资金支持。新型城镇化要解决土地财政问题，就需要建立新的多元化的资金保障体系。目前提出的改革方案强调转移支付要与城市常住人口挂钩，同时要开辟新的资金来源，包括允许地方发行债券、基础设施建设采取公私合作模式、征收房地产税等。后者的政策效果究竟如何，有许多不确定性，仍然是一个摸着石头过河的过程。可以预期的是，用多元资金替代土地财政不是一个立马能够实现的问题，而中国的城市化进程却在以每年1%的速度前行，因此将会出现一个土地财政和其他资金渠道共同推进的过渡时期。四、“除”是政府权利需要在城市发展利益相关者之间进行共享，针对性的政策是城市发展政绩考核应该与政府的公共服务均等化挂钩。这方面值得讨论的问题是，相对于以往城市化的自上而下模式，笔者不认为新型城镇化可以马上进入许多学者乐观预期的自下而上模式，而是认为政府主导的利益相关者治理，才是未来20年新型城镇化的可行之路。关键问题是重塑政府，确定政府的职能。以往30年政府在城市化进程中把应该做的事情推给了市场，不应该做的事情拿在了手中。现在需要在政府与政府之间、政府与企业之间、政府与社会之间，强化政府在城市发展中的公共服务和统筹协调职能，实现从发展型政府到服务型政府的转型。从可持续发展的PSR模式即压力-状态-响应关系，分析新型城镇化的因果关系，可以看到人口与土地是第一层面的状态问题（state）；资金来源是第二层面的驱动力问题（pressure）；城市利益相关者之间的合作治理是第三层面具有根本性意义的体制机制问题（response）。要从根本上解决中国城镇化中的土地、人口、资金等问题，需要从三个方面推进新型城镇化的治理变革：一是政府层面的合作，包括纵向上中央与地方政府的合作和横向上政府不同部门之间的合作，例如城市发展中的多规合一或合作规划、联合建设与实施、事权财权的合理安排等；二是政府与私人部门之间的合作，例如通过公私合作伙伴关系即PPP模式解决城市发展急需的基础设施和公共服务等问题；三是公众与社会组织介入新型城市化进程，预防和减少政府规制下经常出现的各种负面问题，例如减少城市邻避事件发生等。伍江（同济大学副校长，教授）我国的快速城镇化在经历了30年的发展历程后暴露出越来越多的问题。所谓新型城镇化，即是要针对这些问题及时修正以往城镇化发展中的方向，保证今后的城镇化发展能够健康持续。我对新型城镇化总结出以下十大特征：一、新型城镇化首先是人的城镇化二、新型城镇化是直面土地制度改革的城镇化三、新型城镇化是土地集约、资源节约的城镇化四、新型城镇化是城乡协调一体的城镇化五、新型城镇化是大中小、东中西统筹发展的城镇化六、新型城镇化是尊重自然环境、尊重历史文化的城镇化七、新型城镇化从经济主导决策转向市民生活品质主导决策八、新型城镇化从权力主导城市空间转向公众主导城市空间九、新型城镇化从建设扩展型城市转向精细管理型城市十、新型城镇化从大拆大建式建设转向渐进改善式建设面对上述特点，我们的城市规划及其实施管理也必须随之转型。首先是扩展导向型和建设导向型规划必须转向提升导向型和管理导向型规划。我们的城市规划长期以来都是针对新的建设行为的规划，即使“旧城改造”也总是拆光重来，和新城建设并无二致。而与之相伴的，是粗放型的规划实施管理。随着城市建设速度逐渐缓慢、建设规模逐渐走向稳定，像上海这样的城市甚至提出了新增建设用地“零增长”的规划控制目标，城市规划的重心也必定随之由大手笔的宏观布局转向精细化的城市功能完善和空间品质提升上来。规划编制所研究的对象、与规划实施相适应的法律法规、管理制度也必须为适应这一转型而改变。其次是相对独立封闭的城市自身规划必须更多地转向更大区域的统筹规划。今天的城市越来越多地从属于更大空间范围内的城市群。一些特大规模的城市如上海，其经济角色甚至更多地从属于越来越全球化的世界城市网络。在这一背景下，区域规划的意义必将越来越大于城市自身的规划，规划研究的内容也必将越来越趋向于城市的群落关系与网络关系。城市规划一方面走向越来越微观、越精细，另一方面却又走向更加宏观与系统，这种两极化就是当代我国城市规划领域必须面对的挑战。规划转型的第三个方面是建设发展与建设限制并重，空间布局与时序安排并重。以往的规划只关注建设发展而忽略建设限制，只注重空间布局而忽略时序安排。其结果是建设了很多不该发生的建设，搞乱了本来应有先后的空间逻辑。规划转型的第四个方面是将自然生态环境的维护和历史人文环境的保护置于规划及其实施管理的第一考量序列。如果说过去几十年我国城市规划与建设遵循的总原则是“发展是硬道理”，那么今天保护和维护好自然环境和历史人文环境前提下的发展才是真正的“硬道理”。过去发展是保护的前提，今天保护是发展的前提。规划转型的第五个方面是规划信息公开与公众参与。城市本来就属于公众，政府充其量只是公众的代言人（在很多情况下还不一定是）。因此城市的规划尤其是规划的过程必须让公众参与，规划的决策与实施必须透明。规划管理领域里的种种弊端（包括腐败）在很大程度上是可以通过透明公开来消除的。在新型城镇化背景下，我国城市规划所面临的多方面的转型，以上所谈及的只是本人认为最重要的几个方面。修回：2014-09 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