| | “如何实现规划编制与实施的衔接统筹”学术笔谈会 | | 作者 | | | 摘要 | [编者按] 国家发展新常态推动城乡规划转型，规划实施的地位和作用更加重要。中央城市工作会议明确指出，统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性，保证科学编制的规划得以严格执行，并引领后续人性化、精细化的城市管理和服务。进入存量规划阶段，规划实施面对更加多元的利益群体、更加复杂的过程机制和更加精细化的城乡治理需求，亦更加需要规划编制和实施之间的前后链接、统筹协调。从规划编制角度，如何探索规划类型、内容体系等的创新，以更有效地衔接规划实施？从规划实施出发，如何确保好的规划得以落实执行，同时会对规划编制提出怎样的要求？这些问题需要深入思索与探讨。为此本刊编辑部以“如何实现规划编制与实施的衔接统筹”为主题，特邀请相关领域的专家学者开展了本次学术笔谈。（以收稿时间为序）李锦生（山西省住房和城乡建设厅副厅长，教授级高级规划师，中国城市规划学会城乡规划实施学术委员会主任委员）编制指向实施，实施反馈编制改革开发以来，我国城乡规划建立了一套科学完整的编制体系和实施体系，但也存在规划编制与实施的脱节现象，推进编制与实施的衔接统筹意义重大，改善规划编制与实施的关系，我想一是树立编制指向实施的规划理念，二是建立规划实施反馈编制的管理机制。一、树立编制指向实施的规划理念目前城乡规划的编制过多强调规划的长期管控和长远目标制定，强调规划的终极状态，对规划的实施重视不够、着墨不多、考虑不足。因此应树立规划编制指向实施的规划理念，由强调结果转变为重视过程，由静态规划转变为动态规划，由目标导向转变为问题导向，从突出规划编制的过程性、路径性和地方性入手来搭建编制与实施的互馈桥梁。（1）过程性重点解决规划编制社会参与过程要“实”，突出过程引导，构建蓝图和解决现实问题相结合。编制过程中注重社会广泛参与，包括各级政府部门、利益相关人、社会公众及专家团队，听取各方诉求和建议，最大程度地避免纸上谈兵。以总体规划为例，在规划的前期阶段、纲要阶段、成果阶段对社会意见进行征询。同时拓展参与方式，充分利用微博、公众号等新媒体平台进行规划编制信息沟通和成果展示，提高规划的透明度。（2）路径性传统规划将精力倾注在规划方案本身，对如何实施笔墨较轻，指导性弱，缺乏行动计划。因此应对规划成果表达形式进行改革，将规划说明改变为规划实施说明，重点阐述实施路径，使其成为规划方案的“操作指南”和“行动抓手”。规划方案应贴合实际，实施路径设计也要具有可操作性和针对性，要考虑实施主体的财政能力、管理协调能力和运作成本，细化工作内容和行动要点，便于实施跟踪、明确责任和建立考核机制。（3）地方性城乡规划是一种空间创作活动，更是解决城乡问题的手段。因此对《编制办法》等技术规定不能一味的“按图索骥”，对规划案例不能简单的“拿来主义”，忽略地方个性和编制主体的多元性。地方经济发展阶段不同，规划目标蓝图不同；地方管理能力不同，成果表达方式不同。以实施落地为导向，抓住要解决的核心问题，倾听地方政府和民众的诉求，尊重地域环境、文化特色、民情民风，量体裁衣、量力而行。以乡村规划为例，不追求编制漂亮的规划，要编制村民听得懂、看得见、干得好的规划。二、建立规划实施反馈编制的管理机制一个好的规划，是刚性控制、弹性引导和科学行动的结合。但在规划期限内的实施不可避免会出现偏差：空间发展上的不适应和时间推进上的不对应。因此需要建立一个动态管理机制，来发现问题、及时纠正，并建立空间维度和时间维度的双平台进行动态维护。这个实施反馈编制的活动具有动态性、发现性和总结性，即动态监测、定期评估、阶段总结。（1）动态性定期对规划的实施情况进行跟踪监测和评估总结，形成三种评估制度：一事一议评估、每年度常态化评估、五年中期评估，并形成三级对应维护机制。评估成果为实施评估报告和重点问题专题报告两种形式。通过评估，涉及重大方向和问题的，进入新一轮规划编制的流程；涉及细节校正的，进行及时维护更新。（2）发现性制定完善的动态监测和评估指标体系，查看行动是否达到预期远景，是否出现偏差，关注的角度兼顾全局考虑和对特定问题的关注。如通过对全省历史文化名城、历史文化街区进行评估，全面掌握名城保护现状和存在问题，不仅评估保护规划的实施情况，也对责任政府及部门进行“打分”，评估角度涉及名城保护的各个方面，如机构的设立、专项资金的使用、人居环境的改善等等。这样通过现象发现问题、通过问题挖掘原因，指导下一步工作的重点。（3）总结性总结是关键。“向前看”——看目标定的大小，看步子迈的快慢；“向后看”——看问题的产生，看经验的积累。通过“规划实施体检报告”，建档备忘、总结规律、形成制度，反哺未来的规划编制。通过评估反馈机制和动态维护平台的建立，改善规划体系内部运作水平，提高各政府部门的协同运作效率。张勤（杭州市规划局局长）与相关利益方达成共识是规划得以实施的关键如何实现规划编制与实施的衔接统筹？围绕这一问题，我们杭州规划系统的热心同事搭建了一个微信群，开展了热烈的讨论。参加讨论的，既有负责规划实施管理，也有负责规划编制的，一共有33位同事。关于规划实施中存在的问题，同事们的观点，第一，规划不能百分百地实施是必然的，因为城市发展中存在各种各样的不确定性；第二，规划不能实施是因为规划部门“做不了规划的主”，扛不住“领导一句话”；第三，规划编制注重目标，忽视过程和行动，缺少对实施规划的路径步骤的谋划。要解决这些问题，需要着力改进规划编制，增加弹性、应对和策划；着力改进规划实施，统筹条块、时序和实施主体的利益；着力加强规划编制与实施过程中的动态反馈，针对实施中发现的问题及时修正规划方案。同事们认为，不能机械地看待规划实施，规划实施不一定非得是规划文本内容的实施，更应该是规划目标、理念的实施，要把规划的实施融惯到“三改一拆”、“五水共治”、“城中村整治”等各级政府的中心工作、重点工作中去；规划部门在实施规划上要主动作为，要按照负面清单、责任清单，围绕政府职责提出规划实施的任务，分解落实到各级政府和相关职能部门，并纳入考核。值得关注的是，有多位同事强调以市民群众的需求为导向是统筹规划编制与实施的关键。规划引领与规划实施是一体的，是城市管理者定的目标与实施步骤，不应该分开来讲，好的规划就该是使实施者乐意去做。同事们的观点对我非常有启发。我想结合与同事的讨论，从城市政府规划管理职能部门的职责出发谈谈我对编制与实施关系的认识，提一点促进衔接和融合的建议。一、在规划编制与规划实施之间的重要环节——规划审批讨论规划编制与规划实施的关系，首先要明确在规划编制与规划实施之间，有一个不可逾越的重要环节——规划审批。实施规划，意味着依据规划进行权力与责任的约束。业界有句行话，“规划一经批准就具有法律效力”，也就是说，只有经过批准的规划才具有约束力。经批准的规划与未经批准的规划的区别在哪里？我们通常更加关注规划批准机关的权威性，譬如是国务院批准的还是城市政府批准的，但对批准的过程关注的不够。客观的讲，所谓经批准的规划，应该是经过广泛讨论、磋商，各“利益相关方”取得共识的规划。这才是真正意义上的规划。未经批准的规划，严格地讲不能称作“规划”，只能称为“方案”。《城乡规划法》在“城乡规划的制定”一章中对规划审批主体、程序作了严格规定。只有经法定主体按照法定程序批准的规划才是合法的规划，才具有约束力。经常有同行抱怨自己编制的规划未能实施。但这个规划很多时候并不是经由利益相关方达成共识（经批准）的规划，而只是专业人士提出的方案。二、取得共识是规划实施的关键规划不会“自行实施”，再优秀的规划都需要通过行动来落实。按照实现政府治理能力和治理水平现代化的要求，规划的实施不能单纯强调“严格”，而要在自觉、自主上多做文章。规划的共识尤为重要。首先，在规划编制阶段，不仅要充分听取各方诉求，做深入细致的调查研究，而且要请各利益相关方参与到形成规划方案的过程中来。杭州在编制上城区沿山空间发展概念规划时，曾试着在社区的协助下邀请居民针对他们提出的问题，譬如菜市场的设置、老旧建筑的再利用等，与规划技术人员一起制定解决方案。居民的方案建议很现实，虽然还不能直接成为规划结论，但对提高规划技术人员规划方案的针对性、可操作性有很大的帮助，也增进了规划技术人员与居民的互相了解，增强了共同语言。但沟通只是在规划技术人员与关心具体问题的居民之间进行的，还没有做到规划师与居民、居民与居民多维度、广义的规划磋商，离达成规划共识还有很大差距。可惜，由于这种工作方式耗费的时间、人力远远超过通常的规划编制组织方式，这项探索没能得到接续推进。其次，在规划的审批阶段听取利益相关方的意见。学习深圳邀请市民代表参加规划审查的经验，杭州尝试在审查与重大公共设施、交通枢纽建设关系密切的控规单元规划时，一是面向社会公开征集意，并根据所提的意见有选择地邀请3~5位市民代表，二是邀请党代表、人大代表、政协委员，与职能部门和专家一起参加论证会。把规划论证会作为规划意见磋商和取得共识的平台。同时，我们也在酝酿邀请相关利益方参加规划的实施评估。实现规划编制、审批、实施的全过程的公众参与。通过这样的方式，一点一点地探索建立规划首先应该是共识的理念和切实可行的操作机制，让社会以更加有效的方式关心了解规划、支持规划。三、改进和加强规划成果的宣传规划不能是规划师的自娱自乐。实现与利益相关方共同制订规划、论证规划，还会有一个艰难的实践探索过程。但是，改进和加强规划成果的宣传是规划部门能够主动作为、立竿见影的行动。以往的规划宣传，重点是宣传做了哪个规划、批准了哪个规划，规划内容表述偏专业、偏技术。社会读不懂，也不关心，更谈不上共同行动。杭州市规划系统的小伙伴很会拼，在宣传规划上不断地别出心裁。2016年年初，为了宣传国务院批准杭州总体规划修订成果开展了一系列的活动，一是把规划成果按照市民群众关心的主题做成专门的大众宣传版；二是面向媒体解读规划内容，把规划的“真货”、“干货”向媒体爆料，让媒体围绕规划的目标、规划的行动、规划的责任宣传规划；三是在闹市开办总体规划专题展，由参与规划编制的青年规划师亲自向来参观的市民讲解规划内容，听取规划建议。在与市民群众的沟通中，同事们感觉到市民群众对城市的热爱和对城市发展的关心，萌发了用多媒体的形式向公众“述说”杭州规划的设想，与杭州电视台合作制作了有关城市发展方向、城市住房、城市轨道交通等系列“主题微电影”，受到市民群众欢迎。四、规划师需要社会认知和社会认同同事们在讨论中说，现代城市随着城市居民阶层的崛起，居民有知识也有力量参与城市管理，为回应其诉求，我们必然要从管理走向服务（转型），这种以实施社会需求为导向的规划，就是有效规划，规划编制和实施自然而然实现了衔接。每个环节的规划工作都要以服务紧扣社会需求。规划的目的是解决问题。首先，规划师必须对要解决的问题有深刻的认识和了解，要认知社会。其次，问题有没有解决，解决的好不好，最关键的发言权在社会、在市民群众，规划师的工作必须要取得社会认同，规划师要树立以“群众满意”为导向的工作信念。杭州市规划系统从2014年开始连续三年开展“百名规划师服务百家社区”活动，不断实践、不断总结、逐年提升，强化问题导向、民需导向、结果导向，深化细化服务形式和服务内容等，并探索建立“责任规划师”制度。“双百”活动，不仅为社区群众解决了切实的规划问题，而且提高了规划师对位的能力和水平，增强了规划师对规划事业的热爱。杭钢转产以后，规划师小组深入杭钢与杭钢的干部职工一起探讨杭钢厂区的开发利用规划。最初，杭钢方面希望能从杭钢厂区土地出让中获得更多的收益。规划师小组从介绍国内外钢铁基地转型的经验入手，陪同“业主单位”一同考察、一同探讨，增进互相了解和互相信任。通过真诚的沟通、扎实的工作，杭钢方面从“被规划”转向主动参与规划，成为工业遗产保护的粉丝、行家。因为有了共同的信念，杭钢片区的规划工作越做越顺利。这样的规划才有实施保证。最后，我要借用同事在群里的精彩发言结束我的笔谈。同事们说规划实施的问题不容回避。不同的城市，问题的严重性有所不同。敢直面问题并敢于去解决的城市才能顺应时代潮流，并会越走越好！张 帆（上海市城市规划设计研究院院长）在中国城市发展中必须引起足够重视的问题之一，是如何强化规划编制与实施有效衔接，面对未来，要关注“一个变革，两个关系，三件事”。首先，要有规划观念的变革。要建立统筹规划和实施的整体意识，编制规划时，既要考虑上位刚性要求，又要考虑实施性，也就是说要考虑到后续的实施主体、实施能力，规划要为实施主体定出目标、留有空间、设计机制，使规划演变成一个统一连续的行动。这是规划理念上的变革，即，不再就规划论规划，而把规划理解为一个全体系的“策划”、一场便于实施的行动，从更广阔的视野看待规划应承担的职责。其次，处理好规划与两个层面主体的关系。一是做好与规划组织实施主体的衔接。规划编制须考虑行政事权，对组织实施主体提出明确目标和导向要求，让政府知道要做什么。同时，规划又需要给出弹性和空间，让组织实施主体可以应对形势变化。以上海的单元规划为例，单元规划是总规与控规中间的转换层，其目的是为了贯彻和落实总规的战略要求，细化目标和“任务清单”，明确下一步控规编制的导向和要求。其次，衔接区级政府的发展诉求，根据地区不同的资源禀赋、发展潜力、实施条件，给出一定的路径弹性，使各组织实施主体有一定的选择可能性。二是做好与具体市场开发主体的衔接。通过规划促成具体的开发项目能成为“好”项目。对市场开发主体而言 “好”意味能赢利。那就需要规划能从科学、专业、合理的角度提供支撑平台，保证地区的总体功能良好，从而使单个项目都能获得发展效益。另一方面，一个“好”项目，必须是对城市或社会产生正效应的项目。为此，规划管控要做到“底线+”，涉及公共利益的是底线，必须要刚性执行，同时还可考虑制定奖励机制，让项目更好地发挥社会正效应。当然，规划要坚持自己的专业性、前沿性追求，顺应城市发展趋势，实现城市让生活更美好的理想。最后，是考虑要优先去做的三件事。一是要打破旧的思维，对规划理念变革进行宣传，让更多的人从“就规划论规划”中走出来，使规划演变成从策划到实施的整体行动。二是面向规划组织实施主体，在规划编制技术与方法上要有创新，不是简单的指标罗列和平面定位，要更强调在既定目标下的导向、要求和空间安排的可选择性，使规划能兼顾不同组织实施主体的诉求与能力。三是规划管控上要“敢于更刚、善于柔性”，坚决拒绝违法诉求，严格查处违法建设；另一方面要适当探索激励机制，比如以上海为例，要考虑上海实现卓越全球城市的“创新、生态、人文”的目标激励，以调动全社会资源来支持规划目标的实现。任国岩（厦门市规划委员会副主任）建立责任规划师制度，促进规划有序实施长期以来，规划编制与实施管理脱节，使得规划实施变得复杂而困难。中央城市工作会议明确指出，统筹规划、建设、管理三大环节。如何促进规划有序实施，是规划界今后应该重点关注的内容。一、 现实的挑战（1）我国城市规划目前同时面对增量与存量的挑战。以厦门为例，规划建设用地共600余km2，已建成300km2， 规划管理出现了两极化，即新区与建成区审批管理工作明显不同，新区规划管理主要特点是：新增项目“一书两证”审批，重心是落实控规，协调控规与项目实施之间的矛盾。但控规成果与管理脱节的现象依然突出： 持续变化的现实（如二胎政策后配套规划不足、社区养老及电商物流用房等新需求、海绵与共同管廊新规范试点）、产业招商项目的新要求、征地拆迁安置新情况等，都给刚编制完成的规划带来挑战。规划若缺乏反馈和调整机制，必然与管理实际脱节，造成规划僵硬滞后，丧失指导作用。（2）对于已建成区，规划新项目很少，但是由于面对更多元的利益群体，遇到的问题更复杂，且难以通过控规图纸解决问题。以厦门为例，建成区分局受理的许可审批项目明显少于其他分局，但是工作量却是最大：大量的个案申请急剧增多，从申请新增物业、停车、电梯各种居住配套，到商业酒店办公等建筑功能变更要求，在解决配套过程中，社区卫生院、环卫等邻避设施又引发很多信访问题。因此，除了规划管理者要健全机制、精细化处理各类需求，更需要规划编制人员配合，与审批人员协同摸清社区诉求，破除传统套路，创新编制方法，做可实施的规划。（3）另一个现实是：规划编制队伍规模远远高于规划审批管理人员，以厦门为例，规划编制单位就有五家甲级规划院和若干高校规划院系及设计院。其中厦门规划院就有近300人。而厦门规划委（包括五个分局）全部公务员只有65人，其中从事审批管理的47人，平均每个分局不到8人。在这种情形下，靠规划局几个人，疲于应付日常工作，是无法认真分析判断、协调处理审批实施中遇到的各种问题的。二、借鉴法国协调建筑师制度，建立责任规划师制度协调建筑师是法国协议开发区法定化的制度设计：凡协议开发区规划中标的规划师或建筑师，受聘担任总协调建筑师，在开发区整个实施过程中，负责具体项目实施的沟通协商，确保规划实施。其聘用费用由项目总业主支付。协调建筑师制度改变了规划设计师只管规划编制，不管实施的情况，有效保障了土地开发沿着规划框架进行。同时，协调建筑师相当于总工的职能，解决了管理部门人员不足的情况。因此，建议借鉴法国经验，建立我国的责任规划师制度。根据实际，责任规划师也要进行一定的分工培训，可考虑以下两方面：（1）新区责任规划师——“执勤片警”新区控制规划，其责任规划师应在规划编制的基础上，建立反馈和调整机制，为片区规划实施站岗放哨，成为时刻“执勤的片警”。为此，规划管理部门应培养扎根本地的规划机构，按照控规单元，确定责任规划师，在开发建设周期内，委托此规划师承担规划编制及后续的服务工作：局部调整、维护直至启动新一轮规划编制，同时，参与具体建设项目的会审，为管理部门提供技术参考，保障规划的有序实施。厦门于2008年起实行责任规划师制度，通过委托编制分区规划和单元控规，取得责任规划师的技术服务，同时每年度公布聘任责任规划师，年底进行评估，作为续聘的依据。（2）老区责任规划师——“社区民警”老区更新规划，同样适合责任规划师制度，但是对规划师的要求有所区别。老区的土地都有明确的产权人，述求多样，管理部门受理的项目也复杂：基础设施不足要改造的、公建配套薄弱要增建的、功能变更的……这时候，规划师就不能简单图纸作业，而是要实地摸清现状和各利益方的诉求，提出解决方案，讨论后再修改，达成广泛一致，才能进入实施层面。因此，老区的规划编制和实施关系更加紧密，甚至是一个一体化的动态协商的过程。对规划师的专业政策水平要求更高、协调组织能力要求更强，可以说起到了社区民警的作用：走进社区，服务群众，调解分歧，设计制度。厦门在莲花社区、曾厝安文化村的试点中，通过设置社区责任规划师，开展存量规划编制，规划师充分依托街道办和居委会，与社区居民共商共治，找问题，提方案，征求各方意见，各方群众都支持的，就纳入规划，立即推进实施。三、 责任规划师制度还需要不断试点完善如：应出台规章制度明确权利与责任，建立考评制度；应给予相应的酬劳，鼓励实践创新；应区分工程招投标与规划委托程序的本质不同，保障制度的顺利实施；在各地规划院改制的背景下，应组建编研中心，建立稳定的责任规划师队伍。目前，多地开展多规合一试点，这将是实施责任规划师制度的最佳契机。在责任规划师的辅助下，规划管理部门可以高效率高质量地对规划一张图进行及时维护，持续更新，使得规划真正从墙上挂挂变成有用的作战地图，指挥所有其他部门的空间实施，这必将提升规划部门的地位，极大地发挥城市规划的龙头作用。张尚武（同济大学建筑与城市规划学院教授，副院长，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会主任委员）面向实施的规划编制改革和规划体系完善规划编制脱离规划管理和城市建设运行过程，是当前规划编制面临的突出矛盾，导致规划工作处于被动局面，甚至可以说是“内外交困”，因此，对这一主题的讨论十分重要和迫切，要从规划运行体系的角度，认识规划编制与规划实施的关系。笔者认为以下几个环节是加强规划与实施有效衔接的关键。一、建立规划的行动维度规划是基于对未来的预期而做出的安排，是发展蓝图与行动的统一。特别是总体规划作为战略性规划，其战略性既体现为前瞻性，更要基于规划目标对行动做出战略性安排。国外的总体规划具有“战略性的行动规划”的特征，规划目标对应当前行动领域、实施主体、实施政策的安排。而国内的总体规划定位为远期规划，注重规划目标，缺少对实施过程的行动的安排。加强规划的行动维度是总体规划编制改革的重要方向，主要有两个方面的内容，一是从时间角度对规划实施做出阶段性安排，提出规划实施重点、次序及专项系统和重大项目间的统筹要求。二是关注规划实施和管理事权，规划内容对应不同层次、不同专项实施主体的任务要求。二、加强不同阶段、层次规划编制的衔接战略性规划（总体规划）和实施性规划（控制性详细规划）是规划编制体系两个工作阶段，也是两个工作层次。总体规划突出战略目标导向，控制性详细规划侧重于制定的开发控制要求，是管理具体项目实施的依据。两者在内容体系上的有效衔接是规划目标和实施过程一致性的保障。一是加强近期规划在规划编制体系中的地位，近期规划是从时间维度衔接战略性规划与实施性规划的重要载体，也是正真能够统筹“多规合一”的空间政策平台，但在现行的规划编制体系中，近期规划并未确立其法定地位。二是从空间层次上加强规划管控体系的衔接，总体规划需要加强对城市不同地区差异化的空间发展政策和开发控制策略的研究，加强对控制性详细规划在编制内容上的指导和约束，这是规划编制体系完善过程中亟待加强的方面。三、加强法规体系建设和政策研究一方面，法定规划的“法定性”，不仅需要规划对“法定性”内容做出明确界定，更需要通过法规体系对建设行为的约束。例如对于生态、文化、资源保护刚性管控要求，若不能建立相应的立法保障，落实相应的管理主体和责任，规划的“法定性”易流于形式。另一方面，规划是对空间发展策略和空间资源配置做出的安排，其背后需要一系列的空间政策支撑。例如针对特大城市的人口疏解，不仅需要研究疏解导向，并需要针对不同地区在住房供应、交通设施配置、公共服务供给、产业布局调整及建设开发规模和开发结构控制等方面制定差异化政策。四、建立规划的动态评估、维护及实施监督机制规划实施是动态的过程，规划目标和规划实施出现偏差是不可避免的。从规划编制而言，不仅需要规划积极应对发展的不确定性，也需要针对实施环境的变化适时对规划做出合理调整，这就需要建立常态化的规划评估和动态维护机制。而从规划执行而言，则需要对规划实施过程进行有效监测和监督，并纳入各级政府和各部门的考核。我国的城市建设已经进入转型阶段，结构优化和城市更新正在逐步替代扩张型发展模式，成为城市发展的主要任务。既要突出目标导向，更要强调建设结果的合理性。统筹规划、建设、管理是当前中央对城市工作提出的基本要求，其核心问题就是要加强规划编制和实施的有效衔接，充分发挥城乡规划的战略引领和刚性管控作用。规划编制工作在新的城市发展背景下，不仅需要从内部技术方法层面增强适应性，而在规划运行层面，也需要通过规划编制改革和规划体系的完善积极推动空间治理模式的转变。邓兴栋（广州市城市规划勘测设计研究院院长，教授级高级工程师）国家发展新常态推动城乡规划转型，如何实现规划编制与实施的有效衔接，是规划界较有现实意义的问题之一，也是需地方实践、创新的工作。从传统规划实施路径转型、规划编制创新探索、规划行业者应对的角度，谈三个方面。一、传统规划实施路径的反思与转型规划从编制到实施，与社会经济发展环境、制度政策设计紧密关联。目前的规划实施主要有三个路径：一是转化为公共政策，通过顶层制度设计优化空间治理体系；二是表现为土地利用管控，通过行政许可落实规划中的底线要素、土地用途、开发强度等要求；三是指导具体的工程项目建设，通过城市设计传导实现精细化、品质化的实施效果。但目前来看，传统规划实施路径呈现出“中间强、两端弱”的特点。一本厚厚的包罗万象的规划，最终实施管控的往往只是一张土地利用规划图。城乡规划仅被动地发挥了基础的规划实施作用，这与规划被寄予的龙头、引领地位不匹配。新常态下，规划行业的需求与价值链，将犹如一条微笑曲线向两端延伸，一端会延伸向面向公共政策的治理型规划，另一端会延伸向基于品质化建设的行动型规划。这就呼唤规划实施路径必须转型，加强与宏观政策设计及微观建设管理的对接。二、面向实施的新时期规划编制创新实施路径与行业价值链的两端延伸，亟待在优化传统土地利用管控方式的基础上，探索治理型规划与行动型规划的编制实施创新。（1）治理型规划：空间协同管理的技术与机制创新治理型规划，从推动政府实施有效空间管理出发，协调不同主体在空间规划、建设和管理过程中对空间资源的使用和收益关系，体现的是顶层设计层面城市规划作为公共政策的回归。如广州在全国特大城市中率先开展的“三规合一”工作，通过空间统筹、标准创建、平台搭建、机制创新等方面的探索，协调了多个部门对城市空间存在多头管理的矛盾，有效解决了政府在土地利用、项目落地、空间管理中的实际问题。面向实施的治理型规划，重要的不仅在于规划技术的创新，同时在于空间协同机制的变革。如厦门市及时将“多规合一”技术成果转化为地方性法规，将空间管理与建设项目审批挂钩，建立科学的项目生成机制，从源头协调项目建设影响要素，保障规划的可实施、可落地。（2）行动型规划：面向建设实施的设计定制与组织方式创新行动型规划，是规划进入主体多元化、权益分散化、需求多样化的“存量时代”的必然趋势，体现了规划“需求导向”与供给侧改革的要求。这是一个开放的协调过程，而非封闭的技术过程，需综合考虑资源、资金、政策、时序等因素，对建设实施路径进行“定制化”设计。围绕推动城市公共服务“品质修补”的要求，我们在广州西堤历史文化片区、城市示范路小转弯半径改造与景观提升等工作中，探索微设计、微交通、微环境的“三微”规划设计与实施方法，从精细化的规划设计到建设方案，从资金筹措到建设时序、运营管理，提供“多专业、全链条式”的综合解决方案。在广州社区足球场建设规划、登山健身步道规划等规划项目中，实践参与式、协商式的规划组织方式，推动民生设施的高效规划与实施，短短3年，广州社区足球场已建成100个，登山健身步道建成100km。此外，借助互联网手段，行动型规划有了更好的实现平台。我们建立了“众筹、众包”设计平台，策划开展了“小项目、大家做”活动，把街心公园、变电房、公厕这些市民身边的设施，通过“参与式规划”的方式引入设计大师、创客、街坊共同参与设计，实现众智众创。（3）管控型规划：编制审批体系与传导机制优化传统的管控型规划，应强化其实施的权威性与严肃性，明确各级政府的规划事权划分、各层次规划的管理重点，完善动态评估修正机制，加强刚性管控要素的落实，实现规划有效地层级传递，确保权责明晰、刚弹相宜、管住底线、提高效率。如广东省正在探索城市总体规划的编审分离、成果内容法条化、调校修改机制及实施监督机制的优化。三、规划机构与从业者的应对“工欲善其事，必先利其器”，规划机构与规划师作为“器”，在统筹规划编制与实施中发挥着决定性的作用。规划实施路径的转型，要求规划机构和从业者做出改变。规划机构应由单纯的技术单位转向专业集成的设计运营平台。传统规划机构局限于单一的前期技术咨询服务，无法对规划到实施的全过程进行有效统筹。近年来得到社会认可的PPP模式与EPC模式，其成功之处一是提供了设计、投资、建设、运营一体化服务，二是强调并充分发挥了规划设计在整个工程建设过程中的主导作用。如我院这种“集装箱式”的综合性机构，正依托拥有城市建设全流程专业的优势，以规划设计为龙头，通过专业紧密协作，构建新型智库平台，提供从策划设计到工程建设的全过程、一体化服务，实现规划与实施的统一。规划人应由专业精英转向多元综合团队。一方面，规划人须放宽视角、拓展知识面，把经济、社会、法律、环境等均纳入专业知识体系。另一方面，规划师队伍也应吸纳不同专业者和群体，由蓝图绘制者变为问题协调者，成为多样化的团队，如产业策划师、政策设计师、数据分析师、社区规划师与乡村规划师等。正如吴良镛先生所说，规划“体现了理想主义与现实主义的结合”。只有不断创新探索有效衔接规划编制与实施的技术方法、机制设计、机构与人才建设，才能适应规划转型发展的新要求。吴晓莉（深圳市城市规划设计研究院总规划师，教授级高级规划师）全面创新规划，以改善规划实施对于规划师们而言，加强规划实施称得上是一个经久不衰、历久弥新的话题。规划能否顺利实施，规划实施了多少，如何让规划顺利实施，都逐渐成为规划建设实践层面的核心问题。上溯到学术层面，“规划能否顺利实施”往往被定义到规划的科学性、合理性上。同时，为探求“规划实施了多少”，推动建立了规划实施评估机制；为探求“如何让规划顺利实施”，在完善规划编制体系及内容、大数据和新技术应用等方面开展了大量的研究和实践。我国城市进入新的发展时期，新型城镇化对城市发展的可持续性、宜居性提出了更高的要求，并从提高城市工作的全局性和系统性的角度对城乡规划转型发展提出了新要求。如何在“转变城市发展方式、完善城市治理体系，提高城市治理能力”的目标要求下加强规划实施，值得深入探讨。一、多向度地理解规划实施我国城市普遍进入存量发展为主的阶段，城市建设和发展涉及多元利益主体，并且按市场机制运作逐渐成为开发建设的主导模式。在此背景下，如何理解规划实施？规划实施的内涵和外延是什么？这些是在探讨“如何加强规划实施”之前值得探讨的问题。理解规划实施应该更尊重城市发展规律，更贴近城市建设运行机制，更贴近参与城市发展的实施主体。在传统语境下，规划实施更多的是指规划管理部门主导的依据规划蓝图做出行政许可，指导项目选址和土地开发建设的一系列工作；规划管理部门是规划实施的主体。如果深入到土地开发建设环节，规划实施的主体主要是开发商、城市综合运营商等企业，按照规划进行项目策划、开发建设、招商引资和管理运营。这是规划蓝图的落地实现。同时，以开发建设为内涵的规划实施，还包括以政府部门为主体负责的公共设施和市政基础设施建设。毫无疑问，上述谈及的规划管理和开发建设都属于规划实施的范畴，是线性实施链条上的两个阶段。不同的规划实施主体，在过程中考虑的因素各有不同，但都是从其角色、职能、职责出发所作的利益考量。规划管理部门在推动规划实施时，以规划编制的科学性、合理性为支撑，注重行政许可行为的合法性、合规性，以城市可持续发展、维护公共利益、保护生态环境等优先为基本原则。在开发建设阶段，政府部门主要考虑项目的经济带动作用、社会风险、长期可持续性等；企业天然地以经济效益至上为原则。回归到规划编制工作，规划师要理解这些参与规划实施的核心相关方，所处的不同阶段，各自不同的利益出发点，以及对规划实施额不同着眼点和诉求。二、以改善规划实施为导向，创新规划编制首先，以建立明确的目标导向，循着清晰的实施路径，创新规划编制内容。如果要理顺从规划管理到开发建设、乃至招商运营等不同阶段的规划实施，那么，仅仅开展传统的空间规划是远远不够的。以深圳市城市规划设计研究院完成的《深圳国际低碳城规划》为例，其除了完成传统的控制性详细规划和修建性详细规划，还面向开发建设和运营制定了建设实施计划（包含分期开发计划、投融资规划）、项目运营方案（包含项目策划、经济测算、投融资运营计划）。制定实施计划和项目运营方案，从经济可行性角度对空间规划的合理性提出了不少优化建议。其次，尊重市场机制，以统筹政府、市场和市民三方实施主体为导向，创新规划编制机制。中央提倡“鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享”，这为规划编制中加大公众参与力度、创新公众参与方式赋予了更多的想象空间。《深圳国际低碳城规划》将来自政府、市场的核心利益相关方组织到一起，建立了多方协调机制，共同推动规划编制。各方的利益诉求和意见可以在规划编制过程中即时地碰撞和协调，并贯穿规划编制的始终，延展至开发建设阶段。很重要的是，为引导和实现加长链条的规划实施，规划师的角色要调整。规划师不应仅仅是技术方案的提供者，还要承担技术统筹协调人的角色，策划规划实施方案，推动规划实施进程。为加强规划实施，发力于改善规划编制的科学性、合理性是规划师的本分。而时代更赋予了以规划创新来改善规划实施、推动新型城镇化发展的新机遇，规划师理应珍惜，并勇于实践和探索。耿慧志（同济大学建筑与城市规划学院教授，城市规划系副系主任）探索规划编制创新，提升规划实施效能改革开放以来，随着快速城镇化的持续推进，我国的城镇建设经验日益引发世界关注，特别是对数量众多的发展中国家而言，可复制、可推广的城镇化经验将具有积极的全球引领意义。但是，作为规划专业工作者，时常听到这样的一种声音：中国的城镇化建设取得了毋庸置疑的巨大成就，但规划专业的理论和实践贡献却未能与之相匹配。笔者对此并不认同，但这种声音的确值得我们反思，作为规划实践的两个阶段，规划编制和规划实施难道没有发挥重要的引导和规范作用吗？答案显然是否定的。我们应该认识到，两者的衔接和统筹如果能做得更好，将有助于推动我国的城乡规划实践迈上新的台阶。下面结合笔者在城乡调研和参与规划管理中发现的几个具体问题，从三个方面谈谈怎样通过规划编制的技术和内容创新，促进规划编制与规划实施的衔接统筹。一、加强规划编制的技术硬度和内容厚度，为规划实施提供更具说服力和和可操作的管理依据规划编制成果长期以来偏“软”的状况一直为行业外的专家所诟病，同时也削弱了规划实施管理工作的权威性。但是，近年来以大数据分析为代表的规划技术发展让我们看到了规划编制技术“硬”的一面，人工智能技术取得令人欣喜的进展，现阶段方兴未艾，规划编制中更多地融入这些新技术无疑将为规划实施提供更具说服力的管理依据。从广义上理解，规划编制的成果体系可以包括相关的技术标准和规定，与法定规划一起构成了规划实施管理的依据。笔者近期参与了上海市乡村建设规划许可管理的情况调研，发现相关技术规定的内容尚有缺陷，从而造成实际中规划实施管理工作的变形。例如，关于村民个人建房的1-2层的层高总高度规定如下：2004年以前不超过7m、2004-2007年为6.6m、2007年之后为6.2m，看似更加精确了，但实施管理时却难以执行，因为村民建房的一直以来形成的“乡俗民约”就是后盖的房子绝对不能低于前面的房子。从这个小的事例可以看出，真正能够面向规划实施管理的规划编制内容还有很大的改进空间。二、重视谋划规划期内的“过渡安排”，为规划实施提供超越常规的创新内容支持快速城镇化时期，规划编制已经习惯了描绘规划期末的美好蓝图。新型城镇化背景下，存量规划日益受到关注，城市已建成区的城市修补和有机更新不仅要求规划编制勾画远期蓝图，而且期待对一些规划期内的“过渡安排”给出可供选择的解决方案。例如，近些年上海市中心城区大量出现的旧厂房改建为创意产业园区。产权方一般与经营方签署10年左右的租赁合同，在用地性质不变、土地产权不变、建筑结构不变的“三不变”原则指导下，旧厂房经过重新装修往往转换功能为创意办公。但是，在法定编制的控规文本中却找不到这种“过渡安排”的规划内容，规划期末工业用地置换为居住或公共设施用地通常是控规文本给出的答案。于是，面对这种规划期内的“过渡安排”项目，规划许可管理往往陷入缺乏规划编制依据的尴尬境地，或者采用发放《建设工程规划许可证》（门面装修）的变通做法，或者有意视而不见（既不发放规划许可，也不追究擅自改建）。一旦发生建设过程中的扰民纠纷，居民投诉为违法建设，规划管理部门往往难以应对。三、赋予“街道空间”设计引导条文的法定强制性，为规划实施提供更加有力的管控约束笔者曾几次穿过浦东陆家嘴中心区人流熙熙攘攘的二层步道，在感受现代城市中心区繁华景象的同时，却不得不面对这样一个尴尬的现实：我们引以自豪的、享有国际声誉的现代化中心区竟然没有一条像样的、供人们驻足徜徉的城市街道。难道只有回到城市的老城区我们才能感受城市街道的魅力吗？不得不承认的是，引人入胜的“街道空间”正成为稀缺的资源，特别对很多城市的新区而言。问题的症结在哪里？规划编制对“街道空间”的构建规则未能充分破解和掌握、规划编制的设计引导还缺乏法定的强制性，无法顺畅延续到规划实施管理阶段。在城市设计热度高涨的今天，借助城市设计的成熟技术手段，科学编制诸如街道两侧建筑的裙房高度和退界、界面的连续性、功能业态的协调等设计引导内容，并赋予这些设计引导内容类似容积率指标一样的法定强制性，才能保证规划实施管理的有效性，形成富有活力的城市街道空间。规划编制和规划实施是规划实践的两个互动阶段，在两者的衔接统筹上，从规划实施的角度来看，同样有很多方面需要改进，例如，提高规划管理者的专业能力、加强规划实施效果的动态反馈等。上文的讨论仅仅触及了规划编制需要完善的几个具体方面，现实中从规划编制到规划实施的进程往往上演更加跌宕起伏的剧情，远比我们想象的复杂。很多情况下，单单从规划专业技术方面努力，尚无法实现规划编制与实施的有效衔接，还需要在制度政策层面寻求更多的改变和突破。规划编制的成果是规划实施的依据，规划实施的经验是改进规划编制质量的营养库，两者之间只有建立衔接统筹的良性互动机制，才能不断推进规划实践的层级向上。规划实践的层次和能级提高了，自然会激发对规划理论指导的更多期望，当这种期望达成甚至超出预期地实现，规划专业的科学性和实效性便会更多地被社会各界广泛认同，规划学科的地位才能真正得以提高。陈韦（武汉市规划研究院院长，武汉市土地利用和城市空间规划研究中心主任，教授级高级城市规划师）“十二五”期间，武汉市城市建设大提速，这一时期既是法定城乡规划体系逐步实现全覆盖的时期，同时也是实施性规划体系逐步完善的时期。为快速提升城市核心功能、改善区域环境品质、彰显地方文化特色，武汉市逐步推进了主体功能区-次级功能区-整治提升区等实施性规划体系的建立与完善工作。“十三五”开局之年，武汉市全面启动了城市总体规划2030的修编工作。结合既往实施性规划编制工作经验与当前修编形势，有几点体会与同行分享：一、改革总体规划，增强自上而下规划控制要求的传导性按照住建部总规改革的“五个一”要求，武汉总规在成果内容上积极探索，强化战略引领、刚性约束和多规融合三大理念，在三个方面加强了总规的传导作用：一是多方联合，划定城镇开发边界、生态红线、永久基本农田保护线等三线和“五线”等传统刚性内容；二是适应城市发展新要求，增加了以“公共安全、公共空间、公共设施”等为核心的管控体系；三是结合城市空间结构布局，强化政策分区在总规的地位和作用，划定居住生活区、产业发展区、公共服务区、绿地公园区、公用基础设施等九大类功能区，强化人口、绿化、公共配套等指标控制和政策引导，构建“功能分区+保护性要素+设施配置”的新型管控体系，并向下传导至分区规划和控制性详细规划。在此基础上，通过“共同规划”模式与各区上下衔接，通过“一张表”机制与各部门横向对接，实现了总规指标的整合和分解传导等目标。二、以控规为基础，将高度集成的城市设计方案转化为管理语言过去几年武汉大量的面向实施的重点功能区和环境整治型规划编制，均以城市设计形式对控制性详细规划进行了校核优化。规划内容集成了总体规划与专项规划，宏观定位与微观设计，业态策划与空间落位。其中核心地区建筑和景观设计的前置、市政交通和地下空间等专项规划的融合增强了规划的可视性和科学性，更有利于用地布局方案向管理导则的转化；产业体系研究、项目产品策划、资金测算、实施时序等内容的加入增强了规划的可实施性。上述规划获得政府批准后，相应调整控制性详细规划，法定化各地块的地上、地面、地下用地功能及构成比例、开发强度、建筑景观及交通市政等控制要求，作为规划管理的法定依据。三、以实施为导向，实现精英规划向共同规划的转型划定的各类功能区多位于区位优良、存量地集中、产权关系复杂的旧城，这些区域既是集聚高端服务、补足公益性设施、提升环境品质的焦点地区，同时又是市区政府、产权人、开发商等不同利益主体实现各自价值目标的博弈场。传统的体现委托单位意图、规划师空间理想的用地控制方案已不能适应现实需要。我市以汉口沿江二七商务区的规划编制为试点，探索了从规划编制到规划实施，市区政府、土地储备机构、意向投资方、社区代表全程参与的工作机制。以二七商务区规划为起点，后续编制的实施性规划更进一步在公众参与、设计总承包、市场营销、全过程服务方面加大工作力度，使规划成为集聚高水平设计、平衡各方利益、符合市场需求、提升城市功能的协调性平台。四、着力技术革新，建立编制与实施相互校核的反馈机制2016年，我院启动了“城市仿真实验室”计划，对城市进行量化仿真与动态感知，采用“以人为本”的空间观测方法，探索从“提供什么空间给市民”向“市民需要什么空间”的转变。一是通过多源数据的叠加，构建“城市规划数据湖”，精准解读城市现状体征，研判城市发展规律，对规划方案进行预演模拟，提高了规划的精准性和科学性。二是构建城市空间数学模型，动态感知城市发展状态，研制预警算法工具，对城市建设活动进行适时评估与过程控制。通过反复模拟与动态干预，确保规划目标的落实执行。比如，当公共服务设施服务能力出现不足时，从管理上加快公服用地的审批与建设，从规划上优化原有用地布局，并通过城市仿真实验室实时监控与评估反馈，以此来逐步调节供需平衡，达到可持续发展的目的。 郑晓华（南京市城市规划编制研究中心主任）统筹规划编制与规划实施将“如何实现规划编制与实施的衔接统筹”作为新年伊始的讨论主题很有意义，契合了当前城市规划发展的转型方向。新常态下，城市规划的编制、管理与实施三者紧密联系、互为关联，成为一个全生命周期，规划的公共政策属性愈发凸显。结合工作实际，主要有以下几点看法。一、 尊重城市发展规律，提高规划编制的科学性和可操作性城市是一个巨系统，其发展是一个自然历史过程，有其自身规律，但目前对城市发展和演变历程缺乏长期、相对稳定的跟踪研究。南京市规划局通过开展南京城乡规划年度报告和南京交通发展年度报告两项工作，客观记录并研究城市规划工作及城市发展变化的轨迹，探索城市的发展规律。两份年报对规划局年度工作以及规划引导下的城市发展和变化进行详细的整理和记录，集成了近十年来南京在城市规划与建设、城市交通建设与发展等方面的相关信息，形成一套年鉴式的数据，为政府部门研究城市规划建设和交通发展状况和总结城市运行特征提供基础数据，也为城市重大规划建设和交通基础设施建设等工作提供依据，对推动城市科学规划与建设起到重要的作用。二、 推动多规合一，保障一张蓝图的有效实施针对空间规划相互冲突，空间管理不协调，空间治理不完善，行政审批效率低下等现象，全国很多城市在创新空间规划体系，开展“多规合一”工作，尝试用“一张蓝图”融合各类规划的共性要素，协调规划之间的矛盾和差异，确保经济社会发展的各项目标任务落地落实，最终实现城乡布局合理、土地资源高效利用和政府行政效能的提升。在开展“多规合一”的同时，更要提升城乡规划的系统性，保证各层次规划的有效衔接，进一步明确总体规划与控制性详细规划之间的管理边界，专项规划与控制性详细规划之间的落实和衔接，从关注终极蓝图转为规划管理全过程的动态更新，进一步提高政府空间治理的能力和效率，有效促进了规划的实施。三、 规划内容需从“刚性控制”向“弹性引导”转变城市规划是引领城市发展的纲领和政策，规划编制的刚性过强，不能满足未来发展的不确定性，弹性过大，对规划管理部门也是挑战，审批程序必然拉长，针对不同管理需求，应当给出不同的编制策略。南京结合城市开发边界划定工作，优先划定需要严格保护的生态空间、农业生产空间，对城市发展目标和存在的问题进行分析，充分考虑市场的选择，用开发边界规模线倒逼城市发展方式转型，用开发边界范围线明确内外的管控要求，用弹性空间应对城市未来发展的不确定性。“两线两空间”的应用在空间层面具有可操作性和可实施性，既守住了生态底线，又最大限度保障了发展，同时还为未来更高质量的发展留有充足的弹性空间，也是城市规划在地方的一种探索。四、 规划方法需从“增量规划”向 “存量规划”转变改革开放以来，城乡规划一直服务于城市扩张发展，构建了以增量规划为主要出发点的规划编制体系与实施管理机制。随着存量与减量规划时代的来临，需对既有的规划工作体系做出重大变革，建立与之相配套的规划编制方法、规划实施机制，与增长导向、低效蔓延、以需定供、简单粗放的增量规划相比，存量规划需要处理更多的利益群体关系，规划编制更应当注重对历史的积累和分析，在规划类型、规划内容、规划研究重点等方面作出改变，以问题导向和目标导向为前提，切实解决城市发展中出现的问题。五、 规划理念需从 “精英规划”向 “公众规划”转变原有的城市规划过多的是由决策部门自上而下的控制，公众是生活在城市中的主人，应该让更多的公众参与到规划的全过程，建立贯穿规划编制、审批、实施和监督各阶段的公众参与体系，规划师将成为政府和公众之间的沟通桥梁，促使城市管理逐步由自上而下向自下而上的转变，最终达到两种形式的平衡，推动政府职能从管理型向服务型转变，实现规划编制、管理与实施的有效衔接。孙施文（同济大学建筑与城市规划学院教授，中国城市规划学会学术工作委员会主任委员）规划编制与规划实施之间存在矛盾是非常自然的事情，因为这是由两套建立在完全不同的逻辑基础上的思维系统所主导的过程：规划编制基于目标导向，对城市发展各项要素进行整体性的安排，将各方面要素整合为一个新的整体；而规划实施则是以项目为基础开展的具体行动，当然，规划实施中也有综合性的内容，但这是围绕着项目以及项目的开展而展开的，与组成城市的要素以及不同项目间的综合不是一回事。而且，规划编制建立在各要素之间的未来合理性上，规划实施考虑的则是当前各要素之间的合理性，未来要素的状况在现在未必都已呈现，而现在的要素状况可能在未来会消退殆尽。这也就是说，在规划编制和规划实施间存在矛盾是不可避免的，这就需要有一系列的制度和运作机制来消除这样的矛盾，但这却是我们的规划体系所不足乃至缺失的。而更为重要的是，在我国的城乡规划实践中，规划编制和规划实施都将各自的思维方式发挥到了极致。这主要表现在，在规划编制中，以确定目标和在此目标下进行理想化的安排作为最为主要的任务，所完成的成果是规划期末要实现的图景；在规划实施中，项目以及项目的可实施性作为唯一的关注点，甚至其最直接的外部关系都不在其考虑范围内。而在这两者之间起连接作用的规划实施管理中，缺少从规划实施的角度进行的引导，而是仅仅采用项目的要求来比对规划成果的机械方式来进行管理，从而进一步加剧了规划编制成果和规划实施需要之间的矛盾和对抗。从这样的角度来看，要有效实现编制与实施的衔接统筹的角度，在规划体制改革和机制完善的过程中，以下三个方面是必须进行考虑的：一是在规划编制中，应当把规划作为未来城市建设和发展的行动纲领的特性作为重点。规划不仅仅只是确定作为目标的规划期末的未来图景，而要着重关注如何从现状出发走向未来目标的方式方法和途径，这就要求在思维方式上将目标导向和行动导向结合起来，即在现有的规划思路基础上更加重视现在的一系列行动（项目）所产生的后果。要强化时间的维度以及沿着时间推演的各类活动的安排，在这样的基础上，规划编制的成果是从现在开始直至规划期末的各类发展和建设行动所产生的结果，而这个结果是与规划的目标所一致的。二是要强化和完善规划管理的工作。规划实施管理不能仅仅只涉及到行政许可，行政许可的特性决定了是应申请而作出决定，这只是规划中对发展需求回应的部分。规划应当加强引导的工作，这在《城乡规划法》的规划实施章节中就有规划实施的组织，这是保证规划实施的重要方面。而针对于规划编制和规划实施之间存在的固有差异和矛盾，规划实施管理应当承担两部分的工作，其一是对规划的再转化，将规划的综合性和未来合理性的内容转化为与当前条件和能力相结合的、可以具体操作并与项目相结合的内容；其二是运用各类行政手段对实施行为及其预期进行引导，其中也包括与政府财政预算、土地收储及土地出让等相结合。三是规划制度和机制设计中应当充分认识规划所需要应对的不确定性，强化规划的综合协调作用。所有的规划都是基于一定时期对未来的预测而对未来建设和发展进行的预先安排，这也是规划不可改变的特性。而城乡社会经济的未来发展都具有不确定性，这也是不可消除的，任何的预测都不可替代过程中的不断调谐，这是系统科学早就证明了的。因此，在制度和机制设计中，不能在强调规划的严肃性、刚性等等等话语的遮蔽下，鼓动僵化、机械地固化规划的内容和规划实施管理的操作，要还原规划内容和管理过程的综合协调作用，定期开展规划实施评估，对既有规划、实施管理以及相关制度等等进行审视乃至调整和完善。 收稿：2017-01 | | 关键字 | | |  |
