| | 特约访谈：乡村规划与规划教育（二） | | 作者 | | | 摘要 | [编者按]我国当前的城市化发展已经进入一个重要的转折时期，从国家层面，已将城镇化和城乡协调发展提升到前所未有的战略高度；从地方层面，全国各地的城乡统筹实践正在如火如荼地展开。城市规划学科已正式更名为“城乡规划学”，并调整为一级学科，面临着如何走向城乡规划的挑战，在思想方法、学科体系以及教学内容上都需要重新认识。本刊编辑部和上海同济城市规划设计研究院以“乡村规划与规划教育”为主题，共同组织了本次访谈，共采访了十几位专家，分两部分刊出，第一部分见本刊今年第3期。陈秉钊（同济大学建筑与城市规划学院教授）2011年我国的城镇化率达到51.27%,标志着中国己成为“城市化”的国家，学者称2012年为中国城市化的”元年”。也许正是因为中国己经成为以城市为主的社会，我们反而要更加关注农村的发展。因为30多年的改革开放，城市得到了迅速的发展，但是这个发展正是由于农村、农民做出了巨大的贡献与牺性。一方面是大量来自农村的廉价劳动力支撑了城市工业的蓬勃发展，农民工献出了青春，牺牲了第二代（留守儿童）；另一方面、农村的珍贵土地被廉价地征购,“土地财政”为城市的“发展”提供了巨额的资金。邓小平同志对中国的发展提出了两个大局的思想:“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”在2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中就已经明确提出“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，这是邓小平两个大局思想的延伸。顺理成章，中国进入城市化社会之后，就应该反过来加强对农村发展的支持。不必讳言，30年的中国发展，在某种程度上，农村、农民做出了贡献和牺牲，但城乡的差距却拉大了。中国要在建党100年的时候全面实现小康社会，农村发展的短板必须迅速补上，因为“没有农村的繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。”正是从这大局着眼，中国必须更加关注农村的发展。改革开放30多年，同济大学建筑与城市规划学院的城市规划专业为我国城市的规划做了大量工作。现在又率先将乡村规划教学正式纳入最新的城乡规划专业的培养大纲，并且在去年己经组织了师生和青海省建设厅合作，在青海省若干村进行了教学实践，我为我们的专业教育有如此政治敏感性和社会责任心而欣慰。国务院学位委员会、教育部于2011年3月8日公布了新版学科目录，己将“城市规划”专业改称为 “城乡规划”专业，并且正式提升为一级学科，这更让我们感受到任重道远。回顾专业的历史，在1958年大跃进的年代，同济大学就曾将“城市规划”专业改称为“城乡规划”，在全国建设人民公社的热潮中，我们的师生也曾满怀政治热情下乡深入到农村进行“人民公社”规划。例如在上海青浦县的人民公社规划，曾在中国城市规划学会上作了介绍，产生了广泛的社会影响。当然当时的人民公社是个全新的课题，师生们在实际工作中尽力地摸索，如以食堂为中心的社区、集体养猪场甚至农田的作物分布规划等，这些都映射着当时的政治理念和路线。今天乡村规划要借鉴历史经验，更要结合当前的形势，从青海的教学实践中已经能总结出许多经验。从2004年起，我国己经整整连续10年的“一号文件”都是以农村发展为主题，可见农村、农业、农民的“三农”问题的重要地位。其中很多方针政策都与乡村规划有着密切关系。例如2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》文件中明确指出:“建设生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村要求”(俗称20字方针)。由于我国幅员广大，发展不平衡、各地的气候、地形、环境、文化传统、民俗乡规都存在着差异，因此在乡村规划中务，因地制宜去创造性地规划。也许2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出的五要五不要应当作为乡村规划中的遵循原则: “要注重实效，不搞形式主义；要量力而行，不盲目攀比；要民主商议，不强迫命令；要突出特色，不强求一律；要引导扶持，不包办代替。”庆幸我们己经有了好的开端，扎实的行动。希望再接再厉，不断实践，不断总结和交流，使同济大学城乡规划专业教育再创设一个新的教学优秀课程。耿毓修（原上海市城市规划局总工、教授级高工）同济大学建筑与城规学院将乡村规划纳入教学内容，并与西宁市联合组织村庄规划方案竞赛具有非同寻常的意义。一是表明作为高等学府的同济大学率先垂范，响应落实科学发展观，贯彻执行国家《城乡规划法》，在教学工作上迈出了踏实的第一步；二是具有公共政策属性的城市规划学科开始将智力向全国近一半人口的广袤乡村地区倾斜，改变了长期以来一只腿长一只腿短的状况；三是在当下我国快速城镇化的进程中，为国家培养输送急需的合格人才夯实了基础；四是将规划教学与地方规划工作急需相契合，既解决了实际规划工作的燃眉之急，更重要的是让学生认识社会，在实践中体悟规划专业的意义，以及规划师应当具备的知识能力和方法，是一次“实践”训练。总之，这不是一般意义上的课程设计，而是城市规划专业的一项教学改革。我事先阅读了16个方案和设计任务书。设计任务书编写的比较完善，16个方案编制得也都比较认真。作为概念规划，主要考查学生运用所学知识分析问题和解决问题的思路。其中有五、六个方案做得比较好，尤其是“金城驿站”、“乡里乡亲”两个方案比较全面深入，其他的方案也各有特点。同时，也发现一些值得关注的问题，例如有些方案分析研究不够，没有明确村落发展存在的主要问题，对于少数民族聚居村落和历史文化遗存较多的村落，没有深入挖掘并提出对策，使之更有特色特点；问卷访谈和村容环境整治大都比较薄弱；村庄发展普遍存在的突出问题是产业发展和污水排放，虽然这些问题的解决并非概念规划所能为之，但也未提出建议等。存在这些问题，既与设计周期短（仅有一个月）有关，也值得在教学环节上予以重视。为此，提出以下建议：其一，重视解读新农村建设政策和政府有关要求。作为具有公共政策属性的城市规划，必须遵循有关建设政策和政府有关要求。规划编制之前要充分研究，正确理解有关政策要求的基本精神及其内涵，真正成为规划编制的指导思想，将其转化为规划目标，外化为规划行为。惟此，才能体现规划的公共政策作用。其二，深入调查分析规划村落的现状。现状是实事求是编制规划的出发点，是分析存在问题的重要依据。从16个方案综合对比看，现状分析全面透彻的，都是做得比较好的方案。其三，大力加强规划编制前的综合研究。方案竞赛所提供的16个方案是分别对8个村庄的规划方案。8个村庄除了在产业和自然地形方面基本类同外，在村庄规模、人均收入、空间布局、构成民族、历史年代等情况多有差别，有的差别还很大。从总体上看，16个方案都有对存在的主要问题、规划理念、空间布局、规划重点、产业发展、公用设施等内容各有侧重的分析研究。所不同的是，在研究的内容综合性和深度上存在差异。值得总结的是，得奖的8个方案有6个方案研究的内容综合性强，研究比较深入，规划方案比较合理或特点明显。由此得到的启示：一个好的规划编制是“三分规划、七分研究。”再从规划方案存在的问题分析，反映出我们对农村、农业、农民并不熟悉。如何把握农村特点、农民的生产方式和生活方式，农牧业发展条件，并从中探索农村发展规律，还有很大的差距。这是乡村规划教学不得不面对的一个问题。彭震伟（同济大学建筑与城市规划学院教授、党委书记，全国高等教育城乡规划专业评估委员会主任）乡村规划教育是全新知识体系的学习过程。尽管2008年我国《城乡规划法》出于对城市与农村统筹发展的考虑，将乡、村的规划纳入到统一的城乡规划范畴中，但相对于城市规划而言，对乡村规划内涵和知识体系的认识，则是一个全新的过程。乡村规划教育必须充分体现这种全新知识体系的学习过程。一是对乡村发展特征的全新认识。作为乡村发展内在动力的乡村经济与城市经济发展规律及特征完全不同，因而乡村发展的内在机制也完全不同于城市。乡村规划教育必须充分体现出对乡村经济发展及其内在机制的重视。并且，在我国城镇化发展的进程中，相对于城市人口的不断增加和城市发展空间的不断扩大，乡村则处于在人口不断萎缩和空间迁移过程中的发展与调整，乡村非农产业也会相应产生空间布局上的变化。一般而言，影响区域乡村聚落分布的乡村人口与经济因素主要包括农业人口劳均负担耕地面积、农业耕作半径等。乡村人口的减少及其乡村经济格局的变化对乡村聚落空间会产生巨大的影响，乡村聚落空间与其人口分布不相匹配，出现规模不经济。为了提升乡村的生活质量和服务水平，就有必要与可能在对一定乡村区域内的聚落进行调整的前提下开展乡村规划，乡村居民也可能根据其就业的合理出行范围重新考虑其居住地的选择。因此，乡村规划会有与城市规划本质完全不同的规划理念与规划技术方法，对乡村的规划需要统筹城乡发展体系，将乡村发展纳入到区域城镇化的进程中，来预测乡村的人口容量，提出乡村发展的策略。二是对乡村发展要素规划的全新认识。首先是乡村土地所承担的功能与城市有不同的认识。城市用地有其清晰的功能界定和划分标准，但乡村用地的功能则相对模糊，甚至无法清晰界定和划分。如乡村宅基地既有乡村居民的居住功能，也在一定程度上承担着乡村的生产功能，包括乡村生产资料的存储空间、农业生产初加工空间的功能等。即使从表面上看象是宅前宅后的空闲地，也有其一定的生产功能。又如乡村的道路和市政基础设施等都有着与城市完全不同的系统和标准，需要加以重新认识。在乡村绿化系统的规划中，除了需要规划乡村公共空间的绿化系统（如乡村公共绿地、道路绿化）外，还需要关注到乡村宅前宅后的绿化。三是对乡村规划实施机制的全新认识。与城市土地的国有属性不同，农村土地为集体所有制，这种土地的所有制特征决定了乡村规划独特的实施机制。乡村规划在符合国家法律法规要求的前提下，村庄特有的决策机制——村民委员会是村庄规划决策与实施的关键因素。因此，能否站在村庄发展和村民利益的立场上开展规划是乡村规划能否取得成功的关键。乡村规划的另一个作用是引导政府的公共资源在乡村建设中的投入方向和投入力度，并根据规划的引导逐步完善乡村聚落的布局，提高乡村生产生活环境质量和村民的生活水平。因此，乡村规划又是属于引导性的规划，不能简单如城市规划一样确定一个规划年限，乡村规划的实施需要一个长期的过程。此外，乡村还可能通过乡村外部的规划实施来达到乡村规划编制的目的。如体现在公共物品提供的过程中，通过加强乡村地区与城市地区的无障碍经济社会联系来提高乡村地区的发展水平和服务质量，实现城乡基本公共服务的均等化，尤其是网络化的基础设施延伸到乡村地区。孙施文（同济大学城市规划系教授，副系主任，中国城市规划学会学术工作委员会主任）相对于城市、镇规划，乡村规划针对的是更加广大的乡村地区，无疑是一种重要的规划类型。从人居环境的构成而言，乡村的地域范围更为广大，无论城镇化发展到怎样的高度，乡村永远占据着国土的大部分，是构成整个国土图景的本底，是实现“美丽中国”愿景的关键点。无论从发展水平，还是从现实场景的“脏、乱、差”而言，乡村必须有很大的提升。城市规划和乡村规划之间肯定存在着较大的差异。从规划的本性上讲，任何规划，都需要与当地的生产、生活方式相适应，与居民的日常生活紧密关联。即使摒除区位、自然条件等外在影响，由于城乡之间生产方式、生活方式的不同，比如乡村的生产方式并不是建立在大工业机器生产、高度分工和集聚的基础之上的，其社会经济的运作方式也与城市不同，生产活动与生活活动的关联性也与城市迥异，而人与人之间的交往更多建立在“熟人社会”的基础上，人际关系相对稳定等等，这都会导致与生产、生活方式相联系的城市规划、乡村规划之间出现很大的不同。同时，乡村规划还面临着由于人口规模相对较小和分布比较散、密度比较低的特点，公共设施和市政基础设施的配置面临着便利性与经济性之间的均衡问题。乡村生活质量的提高必然要求提高各类公共设施和市政基础设施的供应水平，但这些设施的运行标准和成本就有可能成为制约性的因素，所以常规的城市型的设施配置方式肯定不适于乡村规划。乡村规划的决策机制涉及到乡村组织、管理模式等，这也与城市规划有所不同，这在《城乡规划法》就已经有所涉及了。在广大的乡村地区，尤其是在村庄层面，自治的性质更为明确，尽管规划编制和实施都需要经过乡镇级政府的批准，但很显然，规划的制定和实施需要在更具自治性质的管理体制下运行。也正因为这样，乡村更具有地方性和独特性，同一地区的村与村之间仍会存在着不同的治理结构，这就要求，一方面规划需要更多适应各不相同的治理方式的需要；另一方面，乡村规划的决策机制可能更具多样性和灵活性，当然也需要有一定的权威性保障。就所见到的乡村规划而言，有一些问题显然还没有得到很好的解决，比如关注村庄居民住区的多，且很少与农村生产过程相联系；空间组织与设计与村民的生活方式关联性不大，城市型社区特征明显；村民的意愿、空间需求等得不到充分反映；与特定的决策机制、管理方式脱节等。与城市规划相类似的问题还有，缺乏当地特色，空间组织方式生搬硬套等。村庄可能更具自治的性质，现在所谓的“合村并城”、“合村并镇”都是来自上面的意愿，并非是当地的生产、生活方式变化的需求，谈不上法律上所说的“尊重村民意愿”，这种做法更多是来自上级政府的强制迁并。对于一些确实是因生产、生活方式转变、符合村民意愿而实行的迁并，也需要充分考虑特定的生产、生活方式下的土地和空间使用的再组织，尤其要关注在现行土地承包制下的生产劳作方式所带来的空间需求。乡村规划不应有统一的编制模式，只能是具体问题具体分析的。不同的农作区有不同的村庄、农田之间的匹配方式，即使是同一地区，甚至相邻的两个村之间，也会由于土壤质地不同而从事不同农产品生产，并会导致其他副业生产的不同，村民之间的关联性不同或广泛而言的“村庄文化”不同，这些都会导致规划编制方式的不同。从公众参与的角度看，村庄人口规模较小，而且农村土地承包制施行了30来年，村民对自身利益的认知更为明确，村民会议作为村的权力机构已经有效运行多年等，这些都有助于村民实质性地参与到规划编制的过程中。就此而言，相对于城市规划中公众参与推进的进程，结合了公众实质性参与的乡村规划的制定和实施，有可能对城乡规划编制和实施体系产生一定影响，但根本性的转变还是需要建立在更为广泛的公众实质性参与城乡规划的基础上。 （采编：周宇）李京生（同济大学城市规划系教授）乡村的重要性决定了乡村规划的必要性。就目前的情况来看，作为城市规划专业人员参与乡村规划，首先是一个学习的过程，应努力去了解乡村生活、三农问题和农民真实的需求，帮助农民认识他们在城市化进程中自身的价值，寻求如何通过规划为农村发展开拓市场，改善生活环境和创造出丰富精神生活的思路，需要的是一种奉献的精神，而不是把乡村规划看做是创收的市场。强调乡村规划要尊重村民的意愿，是因为我国乡村土地实行的是集体所有制，这些集体绝大多数是以自然村为基础的，是血缘和地缘结成的既有实体，法理上决定了农民的意愿必须尊重。从村民自治的角度看，不是所有的村庄都必须编制规划，但没有规划不等于就不能开展建设活动，就没有政策引导和法规约束，如果说村庄规划的上位规划是乡（镇）规划的话，没有这个上位规划村庄规划也是可以独立编制的，规划师参与最大的意义在于能够对各方信息和意愿进行“自上而下”和“自下而上”的整合，在规划统筹中为村庄发展提供更多的选项，为乡村具体的建设活动安排一个秩序。如果说决策，就是谁说了算，就目前编制完成的村庄规划来看，其规划主要反映的是政府意图，多数是由政府包揽的，并且很多规划仅限于村庄建设用地，而认真思考村庄发展条件、产业结构优化、资源保护和社区发展的内容不多，实施后遗留问题不少，也许是由建设部门主导了规划所造成的。谈到乡规划，目前还缺少很好的案例。乡和镇都是最基层的政府，如果乡域内有镇的话，乡规划中的镇规划和城市规划中的镇规划又有什么不同。于是有人认为乡规划主要在中西部，乡域中的镇属于集镇，以服务农业为主，东部人口密集地区的镇绝大多数都是建制镇，属于城市规划范畴，而这只是一个解释。我国东部自然地理条件优越，适宜农业，粮食单产比西部高的多，所以出现了高密度的人口聚集和工业化，而镇域范围大量的“农”将会永久存在，除非认为东部已不需要农业了。由此可以认为，乡规划和镇规划在编制方法上比较接近，其他问题可以通过对不同地区的农业形态来解释。从城镇化的趋势看，即使在中西部，今后大量的“撤乡建镇”，释放大量自然生态空间也是必然的。“并村”是一个好想法，也是规划师的梦，在中国，各地区情况不同，最担心的就是“一刀切”，现实中所谓成功的“并村”往往是自上而下的，事实上，建国以来“并村”一直也没有停止过，只是每个时期“并村”的社会经济背景不同，其基本立足点就是按照工业化的思路建设乡村，也是理想社会主义的一部分。1950年代末人民公社时期的“并村”集中表现在突破小农观念，依据组织化、军事化原则实施社会分工，从小集体走向大集体，但理论上的先进不代表有实施性，所以导致了不良的后果，1960年代中期又回到了原点。改革开放初期，农村经济迅速发展，又遇上20年的农村住宅建设周期，而当时城市发展缓慢，村镇规划制度就是在当时的背景下产生的，规划重点在镇区，对“离土不离乡”和“离土又离乡”的农民来说，与城镇相比，规划的中心村基本没有吸引力，不能一步到位，“并村”规划基本没有实施，直到1990年代土地批租制度实施后，“并村”又成为热点。近年来的“并村”主要是基于既要满足城市开发用地需求，又要恪守18亿亩农田，这就是所谓的土地流转，当然农村空心化和农业老龄化，乡村建设用地铺张和大量危房需要改造等也是事实。因此，紧缩非农建设用地，依托城镇建设扩大内需所提出的新型城镇化，“大美中国”等也是一个机遇，但是从各地“并村”做法来看，依然存在大跃进的嫌疑，对“并村”的研究和规划实施的评价显得比较迫切。另外，从城乡统筹或城乡一体的发展趋势来看，乡村作为一种拥有贴近自然的优质人居环境，生活在乡村和到乡村消费不是没有可能，也就是说乡里人不一定都是农民，乡村的人口和职业构成可以是多样化的，这就需要摆脱以往的规划思路，从更大的范围来思考乡村的发展和规划。从我国东部人口密度和聚落密度来看，“并村”也许不是必要的选项，并什么？留什么？规划的作用不可忽视。 （采编：刘文波）杨贵庆（同济大学城市规划系教授，副系主任）同济大学城乡规划专业作为我国规划建筑类院校的重要代表之一，对乡村规划教学工作理应起到引领作用，可以说是责无旁贷。这里主要从城乡规划教学的角度谈一下对乡村规划的几点看法。第一方面，从历史发展的角度来认识乡村规划。城乡规划教学与我国的经济社会发展历史阶段是紧密相连的：①第一阶段，建国初期，第一本关于城乡规划专业的基本教材就叫做《城乡规划原理》，教材有乡村规划章节，特别讲到人民公社规划。②第二阶段，随着工业化发展，城市逐渐在国民经济发展中占据主导地位，在城乡规划的教学中也更多注重城市。改革开放以来的第一版规划原理教科书取名《城市规划原理》。《辞海》里“城乡规划”的词条也在改革开放之后随着城市发展被替代。当然这是因为城市的地位和作用过于显著。③第三阶段，城市发展到一定阶段，反过来发现城市的发展根本离不开乡村环境支撑。过去我们忽视了乡村，尤其是生态环境方面，导致城市的可持续发展受到严峻挑战。新时期，从中央到地方，有关城乡统筹，区域协调的政策和理论研究层出不穷。从“城乡规划”到“城市规划”又到“城乡规划”，这并非单纯名词的改变，而是历史发展的必然，也是社会经济可持续发展的必然诉求。第二方面，从教学改革的角度来看待乡村规划。城乡规划知识结构和课程设置应与时代发展紧密结合，适时更新，要加强关于乡村规划的教学环节。原有课程体系也涉及了乡村规划，如总体规划的城镇体系规划，大都市规划的郊区覆盖等。审视过去的规划教学，比较注重村庄居民点的布置，现在看来远远不够。乡村的内涵丰富，是乡村社会经济、文化产业、空间发展互为一体的人居环境社会单元，乡村在人口年龄结构、文化构成、劳动力素质等方面有其自身特点，应区别对待。“十一五”期间，我们负责承担了国家科技支撑计划，对“农村社区规划技术标准”进行了积极探索，提出了农村社区概念和产业经济、社会文化、物质空间“三位一体”规划理念等，可以作为编撰乡村规划教材的参考。第四版《城市规划原理》中，增加的城乡统筹等方面的内容，也是教材改革的重要一步。第三方面，从具体教学的安排来实践乡村规划。在起步阶段，同济大学将《乡村规划原理》课程和乡村规划教学实践纳入了城乡规划教学课程体系。将乡村规划课程设计和总体规划实践有机结合。本次青海省西宁市的乡村规划教学成果正是第一次将乡村规划与城市总体规划实践结合的产物，在教学团队所有老师的辛勤努力和地方政府大力配合下，较好完成了教学任务，也为今后开展乡村规划教学积累了重要经验。在乡村规划知识多元化方面，也进行了初步探索。在已有的城市基础设施规划、城市生态环境保护、城市经济学、城市社会学、城市地理学等课程中适当增加乡村领域的知识。未来也会进行跨学科领域的探索。早期的乡村规划进行了一些跨学科的实践探索，例如受乡村医疗卫生条件所限，过去的乡村规划需要结合卫生防疫部门开展。新形势下，面临的城乡问题日益复杂，更加需要相关学科的相互支持，乡村规划将逐步探索出一条因地制宜的道路。如经济落后地区的乡村，污水排放和垃圾处理就亟需环境专业的鼎力支持。新时期我们要转变视角，尊重乡村，统筹城乡，未来的乡村规划理论与实践将大有作为。收稿：2013-03 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