中国土地政策改革

2015年中国提出供给侧结构性改革后，政策重点在消化过剩的产能、发展服务业，和经济结构性改革方面。其中土地改革是一系列改革举措中最能体现政策导向的改革。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，明确：建立农村集体经营性建设用地入市制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，明确入市范围途径。改革完善农村宅基地制度，探索进城落户农民自愿有偿退出或转让宅基地，改革宅基地审批制度。完善土地征收制度，缩小土地征收范围，探索制定征收目录，严格界定公共利益用地范围，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

土地流转新政主要举措：①加快土地确权。确权以后有利于土地流转，通过农村集体土地确权登记发证，解决农村集体土地权属纠纷，依法确认农民土地权利，强化农民特别是全社会的土地物权意识，有助于在城镇化、工业化和农业现代化推进过程中，切实维护农民权益。②规范土地流转。逐渐严格土地流转管理，规范流转程序，完善合同管理，流转合同标准化，流转期限不得超过第二轮农村土地承包期的剩余年限。③基本农田保护制度。坚守18亿亩耕地红线，保障国家粮食安全。④搭建土地交易平台。为农地入市搭建平台，建立县、乡、村三级土地流转管理服务机构。搭建县乡村三级宽带网络信息平台，公开土地流转信息，加强对流转信息的收集、整理、归档和保管，为广大农户提供土地流转政策咨询、土地登记、信息发布、合同制定、纠纷仲裁、法律援助等服务。⑤土地承包权抵押贷款。鼓励土地承包经营权抵押贷款，解决种植大户因资金短缺不能满足规模种植需要的问题，有效破解种田大户发展的资金"瓶颈"难题，促进了农业产业集约化经营。有助于涉农金融机构探索农村金融产品和服务方式创新工作，加快建立农村现代金融制度，促进了农村地区加快对耕地承包经营权证的颁发进度、完善农村耕地流转市场及健全农业风险保障机制建设等方面的农村体制机制创新，并不断提高农业生产经营组织化程度。⑥城乡统一的建设用地市场。建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。⑦推进城镇化建设。农村宅基地流转的主体可以是本集体经济组织成员，可以是其他村集体经济组织的成员，也可以是城镇居民。

《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》的主要内容为：土地流转和适度规模经营。①总体要求：加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系和走生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。②基本原则：稳定农户承包权，放活土地经营权；充分发挥农民首创精神，鼓励创新；坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体；坚持经营规模适度，确保农地农用，重点支持发展粮食规模化生产。③稳定完善农村土地承包关系。④推进土地承包经营权确权登记颁证工作。⑤鼓励创新土地流转形式。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。规范土地流转行为。加强土地流转管理和服务。⑥合理确定土地经营规模。⑦扶持粮食规模化生产。⑧加强土地流转用途管制。⑨加快培育新型农业经营主体：发挥家庭经营的基础作用；探索新的集体经营方式；加快发展农户间的合作经营；鼓励发展适合企业化经营的现代种养业；加大对新型农业经营主体的扶持力度；加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。⑩建立健全农业社会化服务体系：培育多元社会化服务组织；开展新型职业农民教育培训；发挥供销合作社的优势和作用。

全国各地农村土地流转的形式有以下几种。

(1)山东省枣庄市：土地使用产权证盘活土地资本

枣庄市的农村土地制度改革由三个组成：发放土地使用产权证、建立农村土地使用产权交易市场、发展农村土地合作社。2008年9月，山东省枣庄市山亭区徐庄镇成立中国第一家农村土地使用产权交易所，首批为徐庄土地合作社的280户农民颁发了土地使用产权证。农民可使用土地使用产权证作抵押，向信用联社申请贷款，进行农业基础建设和采购。

枣庄在改革过程中，尽可能地规避农民的失地风险。具体做法如下：一是规定合作社基本成员中农民不低于80%,出资获得的附加表决权总票数不超过本社成员基本表决权总票数的20%。这两个“80%”，保证了工商业资本不能在土地合作社中占有主导地位，从而保障了农民对土地的长期控制权。二是引入农业保险机制，并且政府对农业保险给予保费补贴，大大降低了农村土地合作社土地使用权的抵押风险。三是规定土地合作社只有最多不超过1/3的部分可以抵押贷款，土地使用权抵押的年限不能超过3年。保证了农民不会长期全部失地。

(2)浙江温州：有偿转包新模式促进农地规模化经营

为破解市场经济活跃地区“有地不种，想种没地”的难题，浙江省温州市通过创新耕地流转模式，实现粮田向种粮能手、村级集体、专业合作社集中，并实施全程机械化服务，遏止了耕地抛荒现象，稳定粮食生产。为农户把承包田有偿转包给大户集中经营，模式包括“招投标式转包”、“中转站式转包”和“中介机构合同转包”等三种。除了大户以外，村集体代耕代种也逐渐成为温州粮食生产的主体之一。通过专业农场、农机专业合作社、粮食专业合作社对粮食生产实行“统一翻耕、统一育秧、统一播种、统一植保、统一收割”的“一条龙”有偿服务，或提供某一关键环节偿服务，实现土地耕作社会化服务。

(3)北京：集体土地流转

北京拟借鉴天津的“宅基地换房”模式，推行集体土地流转试点工作，试点核心为农民整体拆迁，共同搬进新盖的楼房;农民原居住区域用于耕地保护和适度的商业开发。北京的试点将采取项目包装模式进行，拆旧区域和建新区域要协调平衡。旧区域的农民拆多少房子、恢复多少耕地，跟新区域盖多少楼房要挂钩。对于建新所需要的资金数量，将采用整体评估的方式，以确定是否需要再拆旧区域进行商业开发。

据了解，关于试点农民宅基地拆迁后、搬入新房是否拥有产权及使用权归属，北京市有关部门目前尚未有定论。但这种土地流转方式可以改善农民的基本生活条件，弥补了城市产业建设用地不足的状况，促进了地方经济发展，预计节地2000多亩并变成耕地，实现保护国土资源的初衷。

(4)山东宁阳：股份+合作

山东省宁阳县探索土地承包经营权流转新机制，建立起“股份+合作”的土地流转路子和“底金+分红+劳务收入”的土地流转分配方式。这种方式使得当地农民土地流转后收入多了、自己自由支配的时间多了，还省去了后顾之忧，旱涝保收，日子过得更加充实。

这种土地“股份+合作”流转模式主要有四大特点：①农户以土地经营权为股份共同组建合作社；②合作社按照民主原则对土地统一管理，不再由农民分散经营；③合作社挂靠龙头企业进行生产经营；④合作社实行按土地保底和按效益分红的方式。

具体分配方式是：按当年盈余的10%提取公积公益金，10%提取风险金，80%按股分红。公积公益金用于扩大服务能力或弥补亏损、发展合作社事业和社员福利事业;风险金用于合作社生产、营销遭遇重大经济损失时补贴。

(5)成都：农村产权交易所

2008年10月13日，成都首家农村产权交易所在成都市正式揭牌，以创新为手段、市场为导向，为林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等农村产权流转和农业产业化项目融资提供优质高效的专业服务，并凭借广泛的资源、信息渠道及规范的市场体系，为推动农村产权的合理流动、促进农村资本的有序流转、优化农村资源配置、促进传统农业向现代农业跨越、增加农民收入、繁荣农业农村经济提供了有效的平台。

(6)浙江嘉兴：城乡统筹两分两换

“两分两换”，就是把宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。2008年，浙江省委、省政府在杭州、嘉兴、义乌、温州、台州等地建立三大省级综合配套改革试点区进行试点，以实现农田规模集约经营。

(7)安徽宣城：农村房屋产权作为抵押物

安徽省宣城市从1997年开始试点农村房屋产权登记制度改革，使农村房屋产权在进一步明晰后进入银行作为抵押物，并允许进行交易。农村房屋产权实现规范流转之后，当地农民数量庞大的房屋资产，迅速化为资金流动起来，农民融资能力大大提高。

我国现行法律禁止农村集体土地使用权单独转让，但在农村房屋所有权发生流转的情况下，其名下的宅基地使用权转让并不禁止，只是杜绝了农房出卖之后再次申请宅基地。目前这一模式仍处于探索阶段，国家应尽快在全面开展农房初始登记基础上，建立有条件的交易制度，把作为生活资料的农村房屋激活为积极的生产要素。

来源：相关政策梳理。

（供稿：康岚）

欧洲新自由主义城市化：大尺度城市开发项目和新城市策略

欧盟在区域范围内的一些大尺度的开发项目成败不一，随着新的治理形式的出现，大尺度城市开发项目与城市政治、社会、经济的关系正在发生一些变化，该研究从理论视角着重考察新的治理方式在全球化和自由化过程中所起到的作用，在对十二个欧盟国家中的十三个大尺度城市开发项目（UDPs）进行总结后，研究发现：

（1）大尺度城市开发项目（UDPs）正在或已经被越来越多的当成一种驱动工具，在规划和政策的既定程序之外发挥作用。这一现象的产生源于“新城市政策”（New Urban Policy）这一新自由主义倾向。这一政策与新形式的“治理性”城市干预有关，治理形式主要选择在“中上阶层”中施行民主，其特点是采用有限民主，因此更主张精英化的参与驱动。

（2）在这些项目中，地方民主参与机制并未受到真正重视，也没有正式的参与渠道，这导致了精英话语权在项目中起了关键作用，虽然也间或会有地方草根行动参与到项目过程中来，为那些被剥夺了权力的群体说话。

（3）UDPs项目很少能够和所在的城市体系及其发展契合，因此，在城市整体和这些项目所在区域发展的作用和影响仍不确定。

（4）几乎所有的UDPs项目都权衡了房地产市场（低收入群体住房拆迁及地价上涨）带来的经济效益和社会问题，并且这一趋势日趋明显，公共财政预算越来越倾向于追求建成环境的投资回报和劳动力市场的重组，而不是社会目标。

（5）UDPs项目其实本质上体现了空间治理过程中的一系列变化，这些转变映射出城市化过程中资源支配权在空间上的转移。

来源：SWYNGEDOUW E, MOULAERT F, RODRIGUEZ A. Neoliberal urbanization in Europe: large-scale urban development projects and the new urban policy[J]. Antipode, 2002，34(3): 542-577.

（供稿：高蕾）

技术与经济发展：地方、区域和国家转变的动力

这是一篇20多年前预判技术发展与经济增长关系的文章，技术的进步对城市的影响越来越大，看起来有些结论和当前的发展是契合的，不妨回顾一下。

该研究综合了地理与规划，区域科学，创业精神，技术政策和经济学等多学科的广泛研究，考察了技术变革对经济增长和发展的影响。研究通过区域发展框架来涵盖各种空间尺度的经济动态：国家，区域和地方（注：该研究中的区域发展的概念作为区域经济的质量或结构特征，而不是其规模或增长速度）。分析运用了核心-外围二分法：核心被定义为一组区域，其中复杂性，技术和控制是基本规范，并且这组区域与其他节点和全球系统的联系具有共性。研究还区分了经济增长与经济发展的不同：前者指特定地区的人口增加，或货物和服务的数量或价值的增加。经济增长并不一定导致生活质量和发展方式的改善。技术进步能力与研发能力密切相关。经济变化（包括技术变革），是一个进化过程。很多技术上的变化源自实体企业、区域和国家层面。研究分析解释了这一现象背后的一些原因，并重点关注企业内部的研发组织。另外，战略，组织和对外关系等则是在技术和政治环境变化迅速的情况下进行竞争的手段。研发是提升竞争力的必要条件，但仅仅研发还不够，传统的策略正在改变，更倾向于以人为本，围绕人的联系和相关技能的集聚，对于创新企业的规模集聚具有关键作用。因此，从经济行为的地理学角度，知识经济以及创新企业的生产和服务的选址往往依赖于城市，偏远的地方无法满足企业的生存。

对一个地方的创新和竞争力来说，有两个主要的影响因素：一是技能和信息，这是影响技术发展和竞争力的关键；二是城市的复杂包容性，这是偏远的小地方所无法企及的。生产性服务业依赖于知识和相关的语义分析，这些人力资源主要集中于城市。中小企业被认为是区域经济的重要组成部分。研究发现公司和地方发展具有密切的关系，地方自主创新网络不仅可以对现有的企业形成支撑，同时可以提供新的商机，这对地方市场的稳固具有积极的作用，整个公司网络的完善往往可以弥补寡头的出现。

在更广的范畴来看，大公司网络的形成更是分布于全球范围。该研究从国家、区域和地方维度上对政策在经济活动的区位影响进行了分析，并且对发展中国家的经济前景进行了评估。政策创新、企业家精神和经济市场功能都是必不可少的发展要素。在世界经济格局中，需要在特定的产品市场及技术层面对应需求灵活变化。最后研究对1990年代末全球面临的一些共性问题进行了探讨，如人类发展的基本需求、环境问题、人力资源，以及未来的技术发展和基础设施等。

来源：FIESER J B. Technology and economic development: the dynamics of local[J]. Regional, and National Change  Economic Geography, 1993, 69(1): 263-266.

（供稿：高蕾）