全球公共空间：从全球标准到地方政策和实践2015

联合国人居署一直以来致力于关注贫民窟和基础设施的改善，本届（第23届）理事会成员国提出城市公共空间品质对于城市可持续发展具有重要意义。联合国人居署期望这项议题可以在四个方面起推动作用：①促进地方公共场所营造，以加强城市融合，提高城市生活品质；②更替设施，促进地方政府与居民、各类组织的合作；③在全球快速城市化进程中推进公共空间营造的政策驱动，并形成国际推广计划；④帮助联合国人居署及其合作方对全球各级政府宣传已有的可持续发展理念。

公共空间作为有效组织城市秩序的首要因素，连接着城市基本公共服务和基础设施，对城市文化、社会、经济和政治功能均有所贡献，近年来受到越来越多的关注。尽管备受关注，但公共空间相关的规划设计准则、政策和实践都缺乏共识。正因为此，联合国人居署联合INU(Istituto Nazionale di Urbanistica)等一起，制订了这个面向用户友好使用的工具包，希望 在更全局的层面为地方政府（主要是资源相对匮乏的发展中国家）提供实践的框架和准则、政策建议和发展驱动机制的参考，并帮助中央政府为地方提供实质性支持以及制订相应的法律。此外，这本工具集对加强市民参与也具有参考价值。虽然公共空间带有地方性特征，但这本册子旨在提出公共空间营造中共同的原则和政策。人居署认为可持续的城市邻里应当满足五条准则：①充足的街道空间和有效的街道网络，路网密度应该至少达到18km/km2；②人口稠密度，建议值在每平方公里1.5万人以上；③土地复合使用，邻里中至少40%用地面积用于商业用途；④社会融合，邻里中应有各类价格的住宅，以适应不同收入家庭，其中廉价住宅面积在20%-50%；⑤限制土地使用的专门化，减少单一功能的街区和邻里，邻里范围内单一功能的街区应少于10%。这五条准则基于三个关键的特征：生机勃勃的街道生活、步行的舒适性、经济适用。

公共空间领域涉及广泛，这本工具册强调全球各类组织和个人的协同推动，如联合国人居署、专业机构、地方政府、中央政府、持续的论坛、基金会、社团组织、学者和致力于公共空间改善的个人。同时作为一个开放的体系，这本工具集会在不同的层面和细节上不断进行完善。整个手册的核心内容包括五个部分：

1、在既有的例中公共空间表现出的作用。公共空间在以下几个方面，如城市名片、公共资源、提升城市投资和财富创造、环境可持续、提升公共健康、增强城市安全、提升社会公平与社会融合、营造女性和长者友好型城市、促进市民参与、成就伟大的城市等方面起到了积极的作用。

2、目标和限制条件。所有的目标建立在支持地方政府提升社会融合、环境可持续、安全的街道和公共空间的基本共识基础上。而这本工具集的目标在于如何实现上述基础目标，不仅仅局限于公共空间的设计，还有关公共空间的维护和使用。而目前公共空间普遍存在一些问题可能阻碍其良性发展：公共空间过度消费主义的倾向（商业休闲空间以及私人体育设施的过度扩张）；公共空间营造及维护支出的减少；公众对于应有权利的漠视；社会凝聚力的减弱；房地产开发带来的压力；设计公共空间过程中对多功能使用以及系统性的欠考虑；地方政府在公共空间营造中的低效率；政府部门之间的协调问题；人行道被机动车道及停车场占用、公共空间被餐馆或其他商业空间占据；公共空间使用当中的安全性；网络技术发展对传统公共空间的改变；缺乏空间指示系统对使用者造成的不便；公共空间私有化的倾向；公共空间规划及政策导向的缺乏；对公权和私权界限相关法律法规的缺乏；缺乏协调公共空间过度使用和营造的机制；现代规划设计营造了一些尺度异常、功能不易使用，也不易维护的人工公共空间。对公共空间的提升大致可以有三类方法：城市扩张——通过新区规划及建设来平衡公共空间的不足；改造贫民窟，改善交通和提升密度；通过制订城市战略来协调和公共空间相关的各种事务。

3、公共空间营造的原则和政策。其中政策工具包含两类，一类是适用于所有城市背景的一般性政策；另一类是针对不同人口和经济条件的政策。一般性政策包括：①了解现状制订目标，对城市尺度的公共空间进行调查；②评估公共空间的质量；③维持政策的稳定性；④制订公共空间配套法规；⑤制订国家城市政策层面的公共空间政策，寻求政府支持；⑥建立以街道为导向的贫民窟改造；⑦系统地对公共空间进行规划；⑧用公共空间引导城市发展战略；⑨在公共空间营造中促进公众参与；⑩将公共空间作为城市资源的发生器。针对性公共空间政策包括以下一些背景条件：①快速增长且资源匮乏的城市；②快速增长且经济繁荣的城市；③萧条后复兴的城市；④公共空间和收缩城市。

4、案例研究。人居署对全球62个城市公共空间案例进行了列举和总结，并在此基础上形成总结。在对若干全球公共空间实践案例进行考察和总结的基础上，聚焦创造、设计、公共空间的管理和使用，提出公共空间应当是公民权利受到保障、个性受到尊重和欣赏的地方，强调公共空间对全体市民和使用者的公平性。人居署提出在市场导向的公共空间开发失灵情况下建立一个新的范式来保护公共和私人的开放空间，通过公共空间可达性和可识别性原则；城市规划和设计提升公共空间品质；城市财政投入来提升收入水平、投资、财富创造和就业，以促进城市繁荣、提升街道活力。好的公共空间在城市中应当承担这样的作用：让街网等城市空间有序理性的发展；吸引投资、使用和活动，提高安全性；增加房地产价值，产生额外的地方税收；为经济发展提供机会；凸显城市文化、历史和建筑的价值，提升城市魅力，吸引游客。

来源: Unhabitat. Global public space toolkit: from global principles to local policies and practice[R], 2015.

上海十三五规划建议稿提要

“十三五”时期是上海基本建成“四个中心”和国际大都市关键时期。“十三五”时期发展形势的关键在于过去的五年中全球经济受国际金融危机影响，外部环境复杂，上海在结构调整中保持经济稳定运行，以服务经济为主的产业结构基本形成，“四个中心”服务功能提升，聚焦创新，上海自贸试验区，“营改增”、国资国企改革、文化体制改革、教育综合改革、司法体制改革等取得突破。推进创新社会治理、加强基层建设，基本公共服务均等化，完善社保体系，增加城乡居民收入，改善城市面貌和人居环境。“十三五”时期上海发展面临的机遇和挑战。世界经济仍处于深度调整复苏中，新一轮科技革命和产业变革孕育突破。我国经济发展进入新常态，仍处于重大战略机遇期。上海自身发展中人口、土地和环境等约束更紧，民生保障、城市管理、公共安全等领域的短板凸显。

“十三五”规划着眼促进人的全面发展。用好市场机制，动员社会力量，维护社会公平、增进人民福祉，让广大人民群众有更多获得感；着力提升发展质量和效益。坚持以经济建设为中心，实施创新驱动发展战略，加快经济发展方式转变和产业结构调整，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展；坚决破除各种体制机制弊端，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，解放和发展社会生产力，解放和增强社会活力。

大力加强环境保护和生态建设。始终把生态环境作为城市发展不可逾越的底线和红线，不以牺牲环境为代价求发展，用更高标准、更大力气、更严执法，加强环境建设和污染治理，遏制环境恶化势头，切实把科学发展落实到生态环境改善上。

深入落实全面依法治国。始终把依法办事作为做好一切工作的基础，树立法治思维、完善法治保障、善用法治方式、维护法治尊严，依法决策、依法行政、依法管理，严格执法、公正司法，营造全社会尊法学法守法用法的环境，加快建设法治经济和法治社会。

“十三五”时期目标。到2020年，形成具有全球影响力的科技创新中心基本框架，走出创新驱动发展新路，为推进科技创新、实施创新驱动发展战略走在全国前头、走到世界前列奠定基础。适应社会主义市场经济发展，建立健全更加成熟、更加定型的国际化、市场化、法治化制度规范，基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市，在更高水平上全面建成小康社会，让全市人民生活更美好。

主要目标：创新驱动整体提速。经济保持中高速增长，发展质量和效益持续提高，产业结构全面优化升级。核心制度和基础制度创新取得重大突破，形成开放型经济新体制，配置全球市场资源和要素的能力整体提升，城市综合经济实力和创新能力再上新台阶。人民生活水平和质量普遍提高。高质量的就业更加充分，力争到2020年居民人均可支配收入比2010年翻一番，市民享有公平优质多样化教育，平均期望寿命保持世界先进水平。覆盖城乡的基本公共服务均等化全面实现，社会保障更加公平更加完善。公共交通出行更为便捷高效，城市更有序、更安全、更干净。文化软实力显著增强。中国梦和社会主义核心价值观更加深入人心，市民文明素质和城市文明程度全面提高。重大功能性文化设施布局和公共文化服务体系基本形成，文化产业成为重要支柱产业。文化原创力充分激发，城市文化体育影响力、辐射力明显提升。生态环境质量持续改善。常住人口总量不超过2500万。大气、水、土壤、绿化环境质量稳定持续改善。逐年减少建设用地增量，规划建设用地总量实现负增长。能源资源使用效率持续提高，主要污染物排放总量持续削减，低碳绿色生产生活方式广受欢迎，城乡环境更加宜居宜人。依法治理能力全面提升。率先基本建成法治政府，司法公信力明显提高，地方法规更加健全完善，社会法治意识不断增强。广泛多层制度化的协商民主深入发展。社会诚信体系更加健全，公共安全体系基本形成，基层社会治理体系不断完善。人民权益得到切实保障，社会公平正义得到有效维护。党的建设制度化水平显著提高。

实现“十三五”奋斗目标，强化理论武装，把创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念贯彻好、落实好，不断增强城市核心竞争力。推进创新发展，推进协调发展，推进绿色发展，推进开放发展，推进共享发展。

全面提升“四个中心”整体水平。注重优环境、促联动、强功能，围绕提升产业整体竞争力、市场定价权、贸易便利化水平、航运枢纽功能，全力推进上海国际经济、金融、贸易、航运中心建设。打造综合经济实力雄厚、产业能级高、集聚辐射能力强的国际经济中心。建设与我国综合经济实力和人民币国际地位相适应的国际金融中心。建成具有国际国内两个市场资源配置功能的国际贸易中心。推进以枢纽港地位和功能提升为依托的国际航运中心建设。加快科技创新中心建设。

解决体制机制问题，发挥市场配置创新资源的决定性作用，突破产学研用结合的体制机制障碍，增强科技创新内生动力。

营造良好的创新创业环境，简政放权、完善政策、优化服务，促进高校和科研机构、各种所有制企业运用新科技、新模式、新机制创新创业。

着力推进制度创新。按照国家全面深化改革总体部署，以经济体制改革为重点，积极争取先行先试，抓牢核心领域和关键环节改革攻坚突破，形成更多可复制、可推广的制度创新成果。

推动区域协调发展。统筹推进人口、资源、环境、基础设施和产业的协调发展，围绕基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市，进一步优化城市发展布局。

推进城乡协调发展。坚持以城带乡、城乡一体，统一规划、整体谋划、协调推进，实现高水平的城乡发展一体化，全面缩小城乡发展差距。加大城市支持农村力度，继续推动公共服务资源配置向郊区人口集聚地倾斜、基础设施建设投入向郊区倾斜、执法管理力量向城乡结合部倾斜。

推进美丽乡村建设，加强农村环境综合整治，强化农村污染源头控制和治理，全面改善农村生态环境和人居环境质量，注重保护传统江南乡村特色，让农村更具乡土韵味、更多自然景致。加强精准有效的职业培训和就业促进，着力培育新型职业农民。加大农村综合帮扶力度，促进农民持续增收。全面消除经济薄弱村，加大对纯农地区、水源地、生态保护区域的转移支付力度。

协同提升城市建设和管理水平。坚持以人为本、管建并举、管理为重、安全为先，更加注重功能建设，加强科学化、精细化、智能化管理，努力形成科学高效、安全有序的城市综合管理机制。

加快智慧城市建设。抓好信息基础设施更新换代、超前布局，推动信息技术与城市发展全面深入融合。

加强城市常态长效综合管理。完善网格化管理，管理重心下移，建立健全城市管理综合执法体制机制，加强管理队伍能力建设。

来源：http://www.shdrc.gov.cn/