广东省控制性详细规划层面的制度探索

作为最先改革开放的发达省份，广东省在快速的城镇化和市场化进程中不断进行着规划管理制度的创新尝试，特别是近年来，已经先于新《城乡规划法》，对于以成文控制性详细规划作为建设管理的依据，进行了积极探索，积累了较为丰富的经验，制定了一系列的相关法规文件，对于规划编制和实施，形成了较好的规范效果。

围绕着控制性详细规划，广东省前后出台了《广东省城市控制性详细规划管理条例》、《广东省城市控制性详细规划编制指引（试行）》等规范文件。前者由广东省人大常委会颁布，对于控制性详细规划的审议、编制、审批、实施和修改、法律责任等方面做出了法规规定；后者由广东省建设厅颁布，对于控制性详细规划的成果编制做出了详细技术规定，将成果内容划分为法定文件、管理文件和技术文件三部分。其中，法定文件主要纳入了强制性内容，条文简约清晰，对于建设用地的规定也更体现在大的用地分类原则性上。管理文件主要作为规划行政主管部门实施规划管理的依据，内容更为丰富和细致。技术文件是法定文件和管理文件的技术支撑和编制基础，包括了基础资料汇编、说明书、相关技术图纸及公众参与报告等四方面内容。三部分内容，特别是法定文件的单列和内容约定，在《城乡规划法》已经明确控制性详细规划作为用地出让和建设规划管理依据的情况下，相比国内一般传统控制性详细规划的文本，显然具有更好的适用性。特别值得注意的是，在逐步完善涉及领域的有关规章和技术规定同时，广东省有关方面还特别注意结合地方发展特征和需要，进行了更多技术和制度层面的探索，譬如在城市中划定特定意图区并要求进行专项城市设计引导，在规划编制中强调产权地籍的调查和尊重，在地块划分上要求规定用地最小规模，对于地块合并和细分的详细规定等。

除了省有关方面的一些制度性规定，各市县等地方政府层面也进行了积极的探索。譬如最早实施制度性改革尝试的深圳市在法定图则方面的积极探索，对于国内控制性详细规划的法定化，显然发挥了非常重要的积极作用。而广州市在早已形成的《广州市城市规划条例》基础上，又陆续制定了《广州市城市规划管理技术标准与准则》和《广州市实施<广东省城市控制性详细规划管理条例>办法》，前者又划分为综合篇（规划建设业务的立案标准及成果要求）、城乡规划篇（城乡规划编制体系及各类规划的编制办法）、市政篇（道路交通、市政管线、城市防灾及市政环卫的技术性规定）、修建性详细规划（各类修建性详细规划的技术性规定），对于城市规划很多方面提出了较为详细的技术规定，后者则是对《广东省控制性详细规划管理条例》的具体落实。此外，包括《广州市建设项目配建停车位指标》等正在陆续编制完成并开始实施的有关技术规定，对于作为建设管理依据的控制性详细规划的编制和实施，也形成了良好的技术规范作用。

县级单位在上位规定基础上，根据自身建设发展需要，积极推进有关技术规定，同样是落实城市规划管理控制的重要途径和现象。譬如广州市下辖的县级增城市，在广州市有关基础规定基础上，陆续编制完善了专门针对市域内建设规划管理需要的有关技术规定，对于进一步规范市域内的规划编制和建设规划管理，显然将发挥积极作用。

此外，对于村镇的规划管理，广东省更是走在了全国的前列，早在1999年就已经由省建委颁布了广东省村镇规划导引（GDPG-002），利用总量控制、地域控制、用地分类控制等思路来加强村镇的用地规划管理，并将村镇风貌设计提升和公用设施规划标准同样重要的地位，从土地使用、景观风貌和公用设施配置三方面全面实施村镇的规划控制和管理。其中特别针对村镇用地的特点，对居住建筑用地的用地布局、密度、形式、面积等做了较为详细的规定，为村镇的合理发展制定了基础性的原则。而在村镇的规划管理方面，特别强调了要严格实行建制镇“一书两证”和集镇村庄“一书一证”的审批制度，确保村镇的土地开发能够依法有序进行。这些方面的规定，与《城乡规划法》的规定有着相当程度的吻合。

实际上，在国家有关法律法规基础上，各级地方政府根据自身管辖权限，积极探索符合自身建设规划管理需要的有关法规、规章和技术规定，无论对于今后实际的规划编制、建设规划管理，还是响应和落实国家层面要求的城乡规划管理制度变迁，都是不可或缺的重要环节。在这方面，包括广东等在内的一些相对发达地区的经验，值得特别借鉴。

（供稿：曹晟）