上海私车牌照拍卖政策绩效研究

上海私车牌照拍卖政策实施以来，已逐步发展成为一项颇有成效的机动车总量管制措施。近年来，随着牌照需求增长、拍卖价格上扬、外地牌照增加等问题的出现，亟待对该政策的实际绩效进行分析和评估，并为下阶段的政策强化和更新策略提供建议。

本研究综合运用多种定性和定量方法，对上海私车牌照拍卖政策的实施效果，进行多角度、系统化的分析与诊断。在阐明机动车拥有权管制理论依据的基础上，探讨相关政策的联动效果，并从政策科学化角度提出了政策强化和更新的对策建议。

该研究的创新点包括：①科学地划分了政策生命周期，明确政策思路，分析政策变迁的动因以及演变规律，规避政策风险；②夯实机动车拥有权管制的理论基础，阐明私车牌照拍卖政策实施的理论依据；③以意向调查为支撑，对私车牌照拍卖政策的绩效和不足进行客观、全面的分析；④研究私车牌照拍卖政策与拥挤收费政策的联动效果。

本研究的主要内容包括以下七个方面。

1．政策生命周期的划分。按照公共政策生命周期的概念，将私车牌照拍卖政策划分为四个阶段：萌芽期（1986－1999）、成长期（2000－2003）、成熟期（2004－2008）、强化期（2009－至今）。在政策强化期，面对实施绩效衰减的状况，政府需要对车牌拍卖市场进行更多的引导以及有效的干预，在一体化交通政策体系中，引入更多的市场和行政手段，并与相关政策进行联动治理，以实现更好的政策效果。

2．机动车拥有权管制的理论定位。上海私车牌照拍卖政策开创了以市场手段配置机动车拥有权和城市空间资源的先河。该研究系统阐述了快速城市化和机动化背景下，地方政府对机动车拥有权进行干预的理论基础。私人机动化管制的理由可以概括为：私人机动化出行决策的非理性、私人机动化的过剩需求以及由私车膨胀引发的路权公平“失衡”等，亟需政府对私人机动化进程加以干预。随后，本研究对车牌拍卖方式予以理论定位，指明私车牌照拍卖属于价格管理中车辆配额管制的一种方式，是政府交通管理部门通过行政许可和市场配置方式，对城市机动车实施总量控制的交通需求管理措施之一。

3．政策所取得的成绩。上海私车牌照拍卖政策实施近30年来，其先行实践和示范效应十分巨大，研究充分肯定了政策已取得的成绩：有效地控制了本地牌照私人机动车总量的增长速度；牌照拍卖资金很大程度上促进常规公交和轨道交通等公共交通设施的发展；间接地提高了交通系统的运行效率；在一定程度上减少了车辆尾气的排放；有助于城市综合环境的治理等。

4．政策面临的问题与挑战。研究包括：政策目标与管理目标存在一定的差异；购车需求刚性日趋增强，本地牌照需求也随之上升；政策实施的有效性亟待提高等。该研究还针对性地进行了牌照拍卖政策的意向调查，从民意角度了解调查对象对政策的认知程度以及可能存在的政策风险。

5．与相关政策的联动。研究指出，私车牌照拍卖政策持续发挥效果的关键在于，一个时期内，由牌照价格所抑制的小汽车需求减少幅度，应该大于外地牌照小汽车数量增长幅度，否则政策绩效将存在隐形流失，城市机动车总量（包括本地和外地牌照）难以按照预期来控制。这需要通过一体化交通政策来加以实现，政策体系包括本地和外地牌照车辆的管理政策、牌照拍卖政策与公交优先政策等，尤其是对相关政策之间的协调性和联动性，应予以足够的重视，保证整个政策体系发挥出最佳效能。

从政策实施的情况来看，目前产生绩效损失的主要原因在于，高架和地面道路的相对通行权，与拥有本地和外地牌照的相对成本之间，存在着严重的不对等。要使通行权与支付成本之间形成对等关系，可以考虑实施一系列配套政策，比如采取更为严格的通行权管制措施，以加大（或缩小）本地（或外地）牌照车辆道路通行权限，以及对外地牌照车辆在高峰时段实施拥挤收费等。

6．国外经验借鉴。国际上实施机动车拥有权管制的城市并不多见，可以与上海做比较的是新加坡。新加坡从1990年代开始推行“车辆拥有证”(Certificates of entitlements)制度，不同类型车辆的拥有证价格由市场拍卖决定。与上海私车额度拍卖政策相比，新加坡“车辆限额计划”(Vehicle Quota System)在制度设计上有以下特点：分类的牌照拍卖机制、科学地确定投放配额、有限的牌照使用期限、透明的拍卖资金流向、及时地应对阶段性问题、灵活的政策价格杠杆等。

7．政策建议。研究提出：明确机动车“源头管理”的必要性和紧迫性，认清高密度城市机动性管理的复杂性、艰巨性和长期性；客观认识私车牌照拍卖政策的积极影响与消极效应，注重行政手段和市场手段的协调；运用综合手段，培育新的政策工具，使一体化交通政策体系的发挥最优能效；充分利用价格杠杆，实现政策目标的“多赢”；积极开展政策评估，实现政策制定和实施的科学化。

本课题由上海财经大学公共经济与管理学院冯苏苇副教授、马祖琦副教授、新加坡国立大学李强助理教授主持，研究成果将于近期内成书并出版。

来源：冯苏苇, 马祖琦, 李强. 基于非市场价值估计理论的城市交通政策绩效评价[R]. 上海市哲学社会科学规划一般课题, 2013. 

（供稿：冯苏苇）

新加坡陆路交通发展总蓝图——2030年的陆路交通发展

2008年新加坡陆路交通管理局发布上一版《陆路交通发展总蓝图（Land Transport Master Plan）》，至今已有5年。通过检讨现状以及与市民的交流和讨论，在充分了解公共交通需求的基础上，新一版《陆路交通发展蓝图》对未来10至15年的面对的新挑战和采取的新措施进行了总体部署。

新加坡是个弹丸小国，当前12％的土地已经用来建设道路，作为对比，作为住屋发展用途的用地也仅不过是14％。为节约有限的土地资源，新加坡不能毫无限制地扩建道路，发展公共交通就成为合理的选择。总蓝图为2030年的公交发展确定了以下目标：85%的公共交通行程（少过20km）能够在1个小时内完成，10户家庭之中有8户只须步行不超过10min就可到达地铁或轻轨站，高峰时段75%的交通出行将通过公共交通完成。

根据交通管理局的调查，总蓝图概括了公共交通使用者的三大需求为：①更好的连接性——把市民与市民的工作、居住及休闲地点更好地连接起来；②更完善的服务——无论市民采用哪一种公共交通工具，都会觉得更加可靠、舒适和方便；③宜居和包容性强的社区——以人为本，建立和经营交通局的交通系统。进而，总蓝图针对这三个方面的诉求，分别提出相应的措施和发展计划。

1、更好的连接性

在地铁建设方面，在未来的20年里，新加坡的地铁网络将从目前的178km加倍延长到大约360km，可环绕新加坡海岸线两圈。地铁线路长度将超过今天的东京和香港，地铁轨道密度也将媲美伦敦地铁网络。在2025年左右，港湾站和滨海湾站之间的“缺口”将会被连接起来，形成一个完整的、名副其实的“环线”。

在地面公交方面，通过“改善巴士服务计划”（BSEP），交通局将增添800辆新巴士（相等于现有总量的20%）,同时增设大约40条新巴士服务路线，以让市民能享有更短的候车时间和更宽敞的空间。为进一步提升市民的乘车体验，交通局将与私人巴士业者携手合作，共同经营路线较短的巴士服务以便把市民从住家运送到邻近的地铁站，同时市民也能搭乘“直透市区”巴士直达市区。市民将发现搭乘“直透市区”巴士的行程时间和搭乘巴士／轻轨到地铁站，然后转搭地铁的行程时间不分上下。

在非机动交通方面，交通局正在增建的有顶棚的步行走廊，让市民能够舒舒服服地步行到邻近的交通枢纽。到了2018年，有盖走廊的长度将超过200km，相等于新加坡宽度的四倍！市民将可以更轻松地以自行车代步，直达最靠近的地铁站了。这是因为交通局将扩大现有的自行车道网络。更多组屋区内的自行车道将延伸约90km，以方便市民到市镇内的民众联络所、熟食中心、图书馆和学校等处。到了2020年，交通局将把自行车道网络延长至190km。到了2030年，市民可享有超过700km长的全岛自行车道（包括公园连道或PCNs）。在2013年年底之前，交通局将在大约20个地铁站增设2400个自行车停放架，让市民可安心地停放市民的自行车。

2、更完善的服务

在轨道交通方面，政府将投入更多的列车为市民服务。从2014年起将逐渐增添超过100辆新列车，东西南北线、东北线和环线目前的列车数将分别增加30％、70％和60％。这将让市民的候车时间缩短，更快速的抵达目的地。更多的新列车将改善市民的乘车体验，同时交通局正在大规模地进行地铁信号系统的翻新工程，在旧线路上增加地铁班次。高峰时段的发车间隔将可从现在的120s缩短成100s，每10min内到站的列车将会从5辆增加到6辆。

为方便市民往返地铁站或巴士转换站，交通局将在2018年之前在大约40座行人天桥增设电梯。包括：在地铁站、巴士转换站/综合公共交通枢纽200m范围内的行人天桥，在加长型巴士站和轻轨站100m范围内的行人天桥，在综合诊疗所、医院、疗养院和特殊儿童教育学校等100m范围内的行人天桥。

3、宜居和包容性强的社区

针对居住在靠近高架地铁轨道附近的居民反映的轨道交通噪音干扰的问题，交通局正在着手减低噪声，着手在20km左右的地铁路段沿线建设隔音屏。

此外，交通局拟通过精明的行程规划，帮助市民获得更多的乘车空间。市民可利用自己的智能手机或电脑，通过MyTransport.SG网站预先计划行程。MyTransport.SG是个专门提供交通资讯如巴士抵达时间、计算车资和地铁系统图等的网站。市民也可以选择一些有利于市民的计划如在早上繁忙时段前的免费搭乘地铁计划。

总的来说，从现在至2030年新加坡陆路交通发展计划主要包括以下举措：①更多地铁线、列车和巴士在较短的时间内把市民连接到更多地方（40条新的巴士路线，5条新的地铁线，超过100辆新列车800辆新巴士）；②更广泛的自行车道网络，让市民更方便以步代车；③为居住在地铁轨道旁的居民减少噪声；④更广泛的有盖走廊，让市民轻松愉快地步行到地铁站或巴士转换站；⑤在更多行人天桥增设电梯，以帮助行动不便者和年长者。

来源：新加坡陆路交通管理局. 新加坡陆路交通发展总蓝图[R],2013.

（供稿：田方舟）

空港城市现象：基于美国大型机场的案例研究

过去几十年商业航空发展迅速，美国人和他们的业务都变得越来越依赖航空运输。即使在燃油价格上涨、安全问题严峻、经济形势不明朗的情况下，这种增长趋势也没有停止。航空运输主要分为客运和货运，客运的客源主要分为三种类型，即旅游，探亲和商务出行；而航空货运则在现代物流中占有重要作用。早在1920年代，规划师就开始讨论“空港城市”出现的可能性，社会科学家也在几十年后再次探讨了这个问题。本研究认为既有的研究的不足在于：缺少商业航空运输对大都市区内部空间的土地使用和就业影响的关注，既有研究中定性研究多过定量研究。

关于严重依赖航空运输会对城市形式产生什么影响，作者提出三个问题。①怎样从理论上预测航空运输依赖的增加如何影响大都市区就业空间分布；②就业分布实际上是怎样被航空运输影响的；③如何使航空运输对城市空间结构的影响更普遍。结合以上三个问题，作者从四个方面详细地论述了航空运输对大都市区空间结构和就业方面的影响。

1、交通和城市发展预期

本研究引用Cooley在一个多世纪以前的研究结论“城市形式的基本模型就是由长距离交通交汇形成的”，并认为这个结论奠定了交通影响城市形式的理论基础。具体来说，交通对城市的影响是由于货物和人流需要选择一个地点来交易和分配，并因此吸引更多其他活动的入驻，然后就渐渐地形成了城市的一个核心。这个核心所影响的范围与交通技术有关，无论是汽车、有轨电车、马车还是自行车，由于平均出行时间倾向于保持稳定，城市就会因为这些交通工具的速度不同而产生不同的形式。

本研究由此推断，机场会影响公司的选址，就像早期的港口和铁路会影响公司的选址一样。随着航空运输变得越来越重要，机场作为标志性的城市节点的功能也会越来越明显。

2、借助实验性数据说明机场和大都市内部空间形式的关系

本研究借助统计数据，认为机场不仅是重要的客运枢纽和重要的货运枢纽，也是很多大都市区重要的公共空间之一。无论是客运量还是货运量，都表明机场是城市的一个公共中心。

机场之所以成为城市的中心还有两个原因，一是因为机场本身不仅提供大量的就业，也为大量的人提供服务，二是因为她还吸引各种直接相关或间接相关的产业门类集中到它周围。数据表明，机场周围的就业密度呈同心圆的模式分布，越靠近机场，就业密度越大。

为了更详细地论述机场对大都市区内部空间的影响，本研究将机场区域的就业量、收入和产业门类等分别与整个城区和CBD区域进行比较，得出以下结论：第一，机场周围的就业密度高于整个城区的平均就业密度。第二，机场周围的平均收入高于整个城区的平均收入。第三，机场周围就业的增长速度高于整个城区的平均增长速度。第四，机场对不同产业门类的吸引力不同，交通、仓储、住宿和餐饮等在机场周围的集中度更高，但制造业会少一些。

与CBD区域的比较结论有：第一，相同半径范围内，机场区域总的就业规模比CBD区域总的就业规模小。第二，机场区域吸引的产业门类和CBD区域略有差别，机场周围聚集的制造业、交通和仓储类的产业比CBD区域多。第三，机场区域内平均工资比CBD区域内低，且有差距拉大的趋势。

3、机场和公司的选址

研究调查发现，一个公司或企业选址于机场附近的主要动机有以下三种：一是交通更便捷，可以提高运营效率；二是机场附近的区位给人一种国际化的形象，还有员工或客户经常长途旅行的需要；三是开发商对机场地区的开发及优惠条件。这表明公司在选址方面有着多重动机，其中的很多因素都可能会促进机场中心的增长。

研究通过机场客源（特别是那些经常使用机场的旅客）的出发地分布调查数据分析，证明：机场的可达性是公司选址的一个重要决定因素。聚集到机场周边区域的公司或企业不一定和机场直接相关，相当数量和机场航运没有关联性的公司货企业也会选址在机场附近。即使有些特定公司本身并不需要使用航空运输，他们也可能会为了方便客户或供应商而选址在机场附近。

4、大机场对城市空间分化的影响

最后，本研究重点比较了机场地区的就业与CBD的就业以及整个城区的就业，以此研究大机场对城市空间分化的影响。研究发现，机场地区的总体就业规模目前小于CBD，但其增速高于CBD，且明显高于大都市区的其他区域。

机场对城市空间分化影响的发展趋势目前存在不同的观点，本研究将其概括为以下三个方面：第一个观点是，随着航空交通的发展，机场逐渐成为城市新的“市中心”，如同广为流传的表述“机场离开城市，城市跟着机场，然后机场成为一个城市”；第二个观点认为，城市分化为工作和娱乐两个功能，使城市两极分化，形成两个中心，机场成为工作的中心，老城成为娱乐的中心，阿姆斯特丹就是这种两极分化城市的典型；第三个观点仅出现在专业的城市领域，认为围绕机场形成的中心只是城市的多个中心中的一个，而并不会取代真正的市中心成为整个城市的“中心”。第三个观点似乎能得到更多的数据支持。

来源：APPOLD S J, KASARDA J D. The airport city phenomenon: evidence from large US airports[J]. Urban Studies, 2013, 50(6): 1239-1259.

（供稿: 万智英）