铁路环境区域的开发控制：澳大利亚昆士兰州的开发导则

1、导则概览

为塑造明天更加美好的昆士兰，昆士兰州政府聚焦于增长管理。《铁路环境开发导则》是昆士兰政府以强盛、绿色、智慧、健康和公平为原则，针对铁路站点周边土地开发而制定的导引。TOD是运用于铁路周边地块开发的指导思想，由基础设施和规划部门负责引导与协调昆士兰州行政管辖范围内的规划与基础设施建设。铁路环境区域由两部分组成：一是位于铁路走廊之内、上方和下方的区域，二是位于铁路走廊两侧25m宽的沿线带状区域。

导则共包括六个部分，分别为：引言、州级管理机构的角色和职责、综合开发评估系统、如何获得铁路土地、运作限制、建设要求。此次重点介绍第三个部分——综合开发评估系统（IDAS）。

2、综合开发评估系统

综合开发评估系统（IDAS, Integrated Development Assessment System）是2009年《可持续发展法案》中的一个程序，用于评价和决定昆士兰地区地块的开发申请。IDAS程序主要由TMR（道路交通部，全称为The Department of Transport and Main Roads。它代表昆士兰州政府，并拥有铁路廊道的所有权）负责，同时TMR也有合作机构，协助处理开发申请的相关工作。TMR的工作内容不仅包括向评估管理者（通常是地方政府）提供建议，还可以施加开发申请的许可条件、仅许可申请的部分内容，并要求了解有关申请的更多信息。

在2009年《可持续规划法案》的“计划7”中，明确了TMR作为引荐机构的开发申请类型。此外，《有关公共交通、铁路和机场的参考导则》帮助开发申请者和地方政府决定是否需要TMR作为IDAS下属的许可机构去评估一项开发申请。在TMR的网站上，列有关于开发申请所需的准备信息的检查表。

IDAS共包括四个阶段：第一阶段，呈报开发申请。申请者向评估管理者（通常是地方政府）呈报开发申请；第二阶段，审阅和信息要求。评估管理者审阅开发申请，申请者将开发申请提交给相关的IDAS咨询机构，机构评估该份申请，同时许可机构（例如TMR）有权要求了解有关开发计划的进一步信息；第三阶段，通知公告。如果开发计划需要政府公示，开发申请者应宣传公告该申请，根据2009年的《可持续规划法案》第242节，政府应公示开发申请的初步许可等相关内容；第四阶段，决议。评估管理者决定是许可还是拒绝一份开发申请。如果许可申请，则评估管理者可以对该开发申请进行开发条件的限定。决议结果会通知开发申请者和提交者。

导则中规定，当在火车站附近进行开发，开发主体应在申请呈报前相当一段时间与TMR联系。在第一次联系之后，应致信TMR要求进行一次呈报前的会议。在该要求中应明确开发计划的地块位置（用规划地块编码或者街道地址）并包括参考性的概念规划。TMR将在会议举行前的10个工作日之内提供对概念规划的书面答复。该回复综合了所有TMR权益人的建议，包括QR（昆士兰铁路，Queensland Railway）和TTA（公共运输管理局，The Translink Transit Authority）。

当一项开发申请需要办理多项程序时，每一项程序可以与TMR的协调工作同步开展。

3、小型开发的评估

导则中规定，申请火车站地区的小型开发通常由TMR在申请呈报后5日内进行评估，此类开发申请所受到的限制很少，甚至没有限制。小型开发的例子包括：现状居住街区的再划分或现有建筑的扩建；现状商业建筑面积不超过10%的扩大，或者公寓建筑在10%以内的住宅套数增加；不涉及到建筑改造的现状建筑用途新增；不涉及到建筑结构改变的现状或已经获得许可的建筑的体量细分；已经获得TMR许可的开发，例如已经获批或初步审定的总平面中某个部分的施工；开发地块中有一部分在铁路环境内，但是建筑的脚点全部在铁路以外。

4、铁路环境地块开发所需要提交的材料

材料清单涵盖了在拟议开发项目的申请中需要处理的事项，将根据其对铁路环境产生影响的可能性提交到TMR。按照《导则》，项目地块的位置分为在铁路走廊内部、上方、下方的基地和紧邻铁路走廊的基地两种情况。清单的每个部分都列出了在开发申请程序中需要解决的事项。每个事项都是为了促使申请者考虑该事项与拟议开发项目的相关性，若要达到所期望的开发成果，应使用这个清单来确保申请程序能适当地响应所有的相关事宜。

位于第一类区域的地块，涉及一般的事项有：危险品和防火安全、未来铁路走廊和升级改造、雨水和排水、服务和设施、设计和建设、维护、外观、保护铁路免受非法进入。涉及的特别事项有：防撞保护、净空、与车站和停车换乘设施的整合、通风和照明、隧道、高架桥和挖方、挡土、地表扰动，以及岩锚和土钉。

第二类区域的地块开发需要提交的材料也包括一般材料和特定材料。前者适用于所有地块，在第一类地块的基础上增加了建筑后退事项。特定材料的提交根据每个地块的情况而定，具体内容取决于开发的性质和地块自身的特征、铁路走廊的属性等要素，主要包括与铁路站的整合、隧道、高架桥以及基础开挖、挡土墙、地层扰动的事项。

5、地块与铁路站一体化设计的检查清单

《导则》中规定，邻近铁路站地块的设计应保证车站的使用功能和可达性。在设计中，应使铁路站的可视性最大化，并保证铁路站通道易辨认。设计应保证来往车站的有效的步行和骑车空间，使铁路运营服务便捷、安全。

检查清单中罗列了地块设计应考虑的内容包括：维修或改善到达火车站入口的道路；在需要的地方新建、改善或维修设施（包括出租车通道和卸货区、P+R停车设施、K+R停车设施、公交车站、人行道和自行车的连接点、自行车停泊点、车站的维修和紧急通道）；火车站入口和配套设施之间安全有效的人行道；P+R和K+R设施、公共交通换乘和邻近的大道；火车站特色的提升，道路标志和电子时间表的融合；在地块设计中，独立的紧急出入口不应引导人流疏散到铁路廊道或铁路紧急出口。

昆士兰的铁路环境开发导则，既对地块设计提出了具体要求，又明确了铁路环境土地开发的主管部门和开发申请程序，是规划项目编制、实施、管理的重要依据。该导则的作用类似于我国的“一书两证”和控制性详细规划的结合，它更进一步地对于铁路这一特定环境，针对性地提出了地块开发的原则和相关技术标准。2014年我国国务院出台《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号），文件中明确提出“对铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地实施综合开发利用”。由于历史上的部门分割，我国铁路站周边地块的开发制度并不完善，造成了很多铁路站与周边地区的关系并不能做到衔接顺畅，为乘客提供便利服务，昆士兰州的《铁路环境开发导则》对于我国类似地区的规划设计和实施提供了重要的参考。

来源：The Department of Infrastructure and Planning, the State of Queensland. Guide for development in a railway environment[R]. 2010-10.

城际铁路交通枢纽的土地开发战略研究——以武汉咸宁城际铁路贺胜桥站为例

该文以武汉咸宁城际铁路的贺胜桥站为案例，主要介绍了武咸城际铁路贺胜桥站前的土地开发规划，同时列举了相关的国际案例，作为开发控制中设定技术标准所参考的依据。以优化资源配置、提升铁路站周边地区形象、优化城市空间和提升城市竞争力为出发点，对城际铁路站点周边地区土地开发提出了建议。

1、城际铁路站点的建设原则

随着我国城市和城市群的快速发展，主要大都市纷纷开始建设城际铁路。如此大规模的基础设施不仅提升了城市群的交通条件，还成为城际铁路站点周边地区开发的动力。城际铁路建设完成后，对站点周边的城市土地开发提供了新的发展机遇，因此对用地策略的研究十分重要。在TOD理论的指导下，铁路站周边地区的系统性建设应从四方面进行：资源特征分析、总体定位、功能布局和开发密度控制。在开发过程中考虑到社会经济效益，政府和建设企业需要在工程项目建设的早期优化铁路站周边地区的设计，以科学合理经济高效的市场经济方式进行操作管理。

2、城际铁路站点建设和站点周边土地开发的关系

根据土地竞租理论和区位理论，由于不同的位置造成的级差地租是城市土地与其他生产要素最大的区别。城市交通和土地关系的本质是交通成本和地价的相互补充。

城际铁路的建设提升了整体区域的经济发展竞争力，充分发挥区域中心城市对周边城市的辐射功能，同时有助于区域一体化。大运量、高密度（类似于公交车发车频率）的城际铁路提供高效率的运输服务，提升铁路沿线地区的可达性，能够重塑中心城区的人流活动并优化城市结构。它有助于释放中心城区过于拥挤的压力，并形成数条发展轴线，形成区域中心城市加上铁路沿线中小城市为次中心的多中心发展模式。

3、车站土地开发的圈层理论

按照TOD模式的圈层理论，铁路站周边的土地功能根据与车站的距离有很大差异，Pol于2002年基于铁路站周边用地的开发模式提出的“三圈层”结构模式。第一圈层是“核心区”，距离车站0.5-0.8km，面积1-1.5km2，与铁路站的联系最为直接，集中了服务业和其他相关产业。该地区包括了站房、枢纽主体、广场、公共汽车站、城市轨道站点和其他交通方式，以及类似大规模商业、宾馆、写字楼、金融、会展和娱乐产业。该圈层的土地开发密度最高。第二圈层是功能补充区，距离车站0.8-1.5km，面积为3-5km2。该圈层与快速轨道站点的关系较弱，集中在该地区的产业包括文化产业、高科技产业、物流产业和其他写字楼。该地区的服务对象从乘客转变为居民。该地区的开发密度相对高。第三圈层是边缘圈层，开发密度取决于开发目标和土地价格。

4、国内外铁路站点的开发控制借鉴

国内外铁路站点周边地区的开发密度都很高，地块容积率从5到11不等。日本城市中心区开发密度最低的容积率为5-8，我国江浙地区城市铁路站点周边的开发容积率为2，广东沿海地区为3-4，香港轨道交通站点周边新城的容积率为3，居住区容积率2-8，杭州东站地区的开发容积率最高和最低分别为2.5和1.5，珠海金塘站的开发容积率最高何最低分别为4.8和3.3。

其他国际铁路站密度控制的具体指标为：华盛顿的国际广场工程，功能包括商务和办公以及服务，容积率11.39；池袋的地铁广场工程，功能包括百货店，艺术展览，餐厅，办公室，容积率10.74；蒙特利尔地区的伯纳文切Bonaventure工程，功能包括宾馆、办公、展览、商务，容积率8.5；多伦多的方舟山工程，功能包括宾馆、展览、商务办公，零售，容积率4.77；町田的站前地区工程，功能包括百货店、餐饮、零售，容积率4.77。

5、贺胜桥站前地块的开发控制

贺胜桥站站前地区开发密度的控制综合考虑了经济收益和环境保护。贺胜桥是具有山水景观特色的生态新城。新城的总体开发密度必须符合生态环境保护的要求，然而，站前地区必须达到一定程度的开发密度，以满足投资需求。因此，站前商务地区地块的开发密度相对比较高，控制在2-2.5，形成紧凑的空间格局。该布局有效利用了站前空间，形成商务服务功能区，塑造了区域形象和门户空间。外围居地块的容积率控制在1-2，营造舒适的居住环境。该规划方案有助于在站前地区引入自然生态绿地，提升绿化系统。贺胜桥站前地块的整体土地范围内的容积率控制为2-4，同时，地下空间的开发可以降低部分容积率。

在商务办公功能区，居住和公共建筑各占一半；在居住功能区，居住建筑占80%。在开发过程中，具体功能的建议比例为：商务办公区的居住建筑50%-60%，商务建筑10%-20%，办公楼15%-25%，宾馆5%-10%，娱乐和其他建筑5%-15%。居住区的居住建筑80%-85%，商务建筑5%-10%，办公楼0%-10%，宾馆0%-5%，娱乐和其他建筑5%-10%。

6、规划管理和实施策略

该地区开发模式应结合城际铁路建设和土地开发。建议建立政府和民间的联合公司（综合国有资本和私有资本），以全面负责地块提升改造、国际合作、土地控制、工程运营管理和相关的开发程序。

城际铁路从拆迁、投资、开发、建设到最终使用，其建设是个长期的过程。整个过程需要3-5年时间，甚至10年或更长。因此，需要有长远的眼光，开发策略应整体考虑、分步实施。相关部门应协同工作并彼此合作，在一个总体的长期规划下，逐步开发站前土地。

城际铁路的特征必将使车站周边地区成为下一轮城市开发的重点地区。以TOD为核心概念的地块开发，应将车站周边的开发应与用地特征相结合，并合理安排功能布局和开发密度。同时，政府和建设企业应充分考虑社会和经济利益，在建设工程的初期优化车站地区的管理，科学应用市场机制，保证城际铁路车站周边地区科学、合理、经济、高效的土地使用。

来源：SHI Senwein. Study on land development strategy for inter-city railway transport hub a case study of Heshengqiao Station of the intercity railway from Wuhan to Xianning[J]. Social and Behavioral Science, 2016(216): 172-180.

（供稿：许劼）