汽车城——底特律的过去和未来

“底特律未来城（Detroit Future City）”因其思考旧工业城市的富有远见的新视角以及将普通市民纳入未来规划对话之中的巨大努力而赢得了赞誉。在这个汽车城，橡胶与路面碰撞在一起：市民、规划者、开发商和民间领袖正在实施“重新利用空地和建筑物、遏制蔓延和撤资、重振陷入困境的社区”的一项战略。随着居民作为平等的伙伴参与到这一过程中，底特律的未来将取决于每个人的并肩合作。

1、发展历程回顾

1950年代和1960年代是底特律城市规划的黄金时代。从1953年到1977年，在城市规划师查尔斯?布莱斯的影响下，底特律实行了一系列颇有力度的措施以重塑城市景观。通过拆除大量老旧住宅和小商铺，在市中心东部建成了由密斯?凡?德罗设计的拉菲特公园及住宅项目，市中心西部建成了轻工业园区，并在城市北部建设了供中等收入者居住的低层街区。但在1970年代，底特律陷入了“锈带”废墟的长期下滑状态，去工业化和郊区蔓延的双重危机打击了美国重地的很多城市，底特律尤其严重。大量建于20世纪早期的现代工业厂房，到1950-1960年代已变得陈旧，至1980年代末期几乎都被废弃。通向郊区的联邦公路建设和汽车文化，间接鼓励了大量居民从底特律逃离到伯明翰、特洛伊和其它外围偏远社区。这种迁移加剧了充斥在城市中的种族关系，尤其1967年市民暴动后更加严重。没有了居民，底特律大量的木框架工人住宅开始腐烂；1990-2000年，纵火、爆炸、疾病迫使城市把街区夷为平地，2007-2008年的房地产危机加速了这一趋势，这次危机加剧了拖欠物业税和丧失抵押房产赎回权的恶性循坏，彻底击垮了底特律现存的房地产市场。目前，最好估计认为在底特律139平方英里（约360km2）的土地中，至少24平方英里（约62.16km2）已经被废弃，还有6-9平方英里（约15.54km-23.31km）土地上是无人问津的建筑，算上城市不再管理维护的市级公园和被遗弃的老铁路线等，整个底特律25%都是空置的，这远大于曼哈顿的区域。

在1990年代，城市规划被认为是过时的引导手段。很多市长倾向于紧抓形象项目，甚至不论什么类型，比如备受指责的1970年代的文艺复兴中心和1990年代后期的赌场。底特律城市规划部门则发现了一个管理联邦社区发展固定拨款的新角色，导致后来几年这一部门的会计师比规划师还多。但在2010年之后，为了解决普遍存在的空置问题以及由此带来的城市服务和财政预算的压力，市长戴维发起了一项战略动议，它最终促成了2013年“底特律未来城”报告的发布——这是一个关于未来几十年底特律会如何加强和再生那些陷入困境的邻里以及重塑空置的土地和房屋的全面框架。它倡导广泛的“绿色”战略，其中包括“生产性景观”：即通过再森林化、雨水蓄存池塘、太阳能板安装以及粮食生产，使闲置土地得到重新利用。“底特律未来城市”代表了一种前瞻性的思考旧工业城市的新方式，城市发展目标也涵盖了普通底特律市民对于他们未来的看法。林肯土地政策研究所的总裁麦卡锡认为，在公众参与和社区规划方面，“底特律未来城”可能有着最广泛的社会宣传和规划行动。

2、“底特律未来城”的起源和本质

到2010年，底特律人口已经从1950年的185万人锐减到70万人，考虑到削减的税基和疏离的城市街景，市长戴维需要重新调整城市服务。起初他的想法是将剩下的小部分居民迁移出底特律废弃的“鬼城”地区，这项计划招致了与过去城市更新项目的猛烈对比甚至“种族清理”的谩骂，所以很快被搁置。同年，市长组织召开了一系列称之为“底特律工程（Detroit Works）”的社区会议，呼吁与市民对话探讨未来城市应该采用何种方式运行。但是市民有不同的想法，会议很快演变成混乱的投诉，其中数百的市民急迫要求更好的街道照明、警方保护和其它城市服务。

麦卡锡基是底特律振兴工作的支持者，认为“领导者应该对此了解得更多。当你把普通大众带入规划过程，就如同让他们参加一个公共会议，而能被听到的方式就是最响地喊。你必须花时间把市民培养成规划者，这样才能让他们明白，规划是在一个受制约环境下做出艰难决策的过程”。得到克雷斯吉基金会和其它资金的资助，底特律重组并聘请顾问团队，其中纽约城市大学建筑学院的格里芬教授任项目总监。该团队开始重新绘制后来成为“底特律未来城”的文件，他们所提交的成果不同于传统的总图规划，而是考虑不同的邻里类型以及每种类型在现有趋势下如何演变的战略框架。这个框架使决策者根据不同阶段发生的变化做出行动改变，“我们不想给城市留下它们今后会像是什么样子的静态示意性图片，而是留下一个可以让人们管理这些变化的工具，从综合治理、财政结构、城市服务、人口流失、空置土地构成等方面来看，底特律仍然处于非常多的变化之中”。简单来说，如果一个邻里的空置率水平显著增长，但仍然保留着部分可用的房屋和商店，空置土地可以置换成食品生产或给当地企业发电的太阳能电池板场地；如果一个邻里空置率很低且密度较高，则可以在少量的空地上进行内填式开发。该框架并非提出诸如在伍德沃德大街和第七大道的街角新建购物中心的具体建议，而是给予特定的社区类型提供一系列可能发生的案例。因而规划的宣传口号成为“每个社区都有自己不同的未来”。

“底特律未来城”的绿色战略尤其受到关注，因为它拥有大量目前不会开发而且可能未来许多年也不会开发的空地；整个城市的1/3都迫切需要新的功能和使用活动。地图上有较多的空置地块可以通过安装生产能源的太阳能电池板、再造林、养殖或“蓝色基础设施”等措施用作生产性功能，包括农业灌溉的雨水蓄留池、生态调节沟和河渠，这样雨水和融雪被重新引流而远离本已负担过重的合流制管道系统。几乎所有这些功能都需要私人力量来实现，但也要得到城市许可或其他方面的援助，包括区划调整以及各种慈善和非营利组织的合作。

这项规划还设想在底特律那些正经历重生的地区增加人口密度。在大中心区的年轻专业人士已引发了近期的居住繁荣，2010年速贷公司（Quicken Loans）带领的一些机构也搬迁到市中心，填补了空置的办公塔楼。这表明该市现有医院和制造业走廊能够且应该吸引集中投资来加强就业培训的机会、开发新的居住和零售业。重要的就业地区通过新建的公共交通加以连接，例如始建于2014年的M-1有轨电车线采用政府和私人联合投资的方式，它连接市中心杰夫森大街、新的中心区和另一个活动中心，穿过了正在快速复苏的中城区。该线路3.3英里（5.31km），花费140万元，预期2016年完工。如果投票者赞成预计于2016年表决的新物业税厘计税率，在未来几年内还将建设覆盖全区域的快速巴士系统。

3、广泛的公共参与

在底特律，“决定会发生什么”的决策会留给政治程序，邻居、城市领导者和其他利益相关者都将参与其中。因此，公共投入对于规划的成功非常重要。

2012年“底特律未来城”团队聘请底特律大学教授皮特拉（Pitera）专门设计一种更好的市民参与战略，以利用和引导居民对未来变化的渴望。这些工作包括小到由底特律大学建筑学院学生设计、在城市各处举行的非正式座谈会，大到在社区中心举行的一系列会议，在那里有10万居民参与了关于重建城市的讨论，参与范围非常广泛。在2012-2013年规划编制期间，东部市场区的开放式办公室允许市民前来咨询规划师、了解规划和参与调查。这些办公人员来自于由皮特拉带领的底特律大学协同设计中心的规划师和非营利的社区法律顾问公司的人员。为了鼓励社区参与，皮特拉团队开发了手机APP，还把诸如空地、社区花园之类的城市问题设计成25色海报，张贴在城市各处。

据观察，2012年的公众会议已比早前的会议更有成效。但是，在资金短缺的城市有多少好想法会成为公共政策、有多少会被实现，就此而怀疑公共参与的想法依然存在。但居民普遍积极地相信公共参与可以解决现实问题。2014年新上任的底特律市长达根（Duggan）开放了邻里办公室的名册，使主管部门能更加紧密地应对市民和他们所关心的问题。至今为止社区参与的程度已经表明，即使在问题最严重的地区，底特律人一直没有放弃他们的邻里。

4、橡胶碰到路面——规划落地和实施

令人高兴的是，担心“底特律未来城”会像底特律以前的很多文件一样被束之高阁的想法似乎毫无根据。在克雷斯吉的财政支持和领导下，成立了“未来城”项目实施办公室，作为负责推进实现这一规划愿景和各项建议的非营利性机构；草拟“底特律未来城”框架的建筑师金基德（Kinkead）被任命为负责人。该办公室位于底特律新的中心区，由12名来自城市中不同研究项目的工作人员组成。2015年早期，该办公室与其他组织共同进行了多个试点项目。其中包括以下3个项目。

（1）太阳能发电场地。霍普是一家刚起步的非营利就业培训机构，“未来城”团队规划在15英亩（约6.07ha）的空地上铺设太阳能板，据信这片场地可以产生5兆瓦的能源——足够给几百所房子供电。规划师希望今年或明年启动这个项目，但尚不清楚有多少人可以被雇用。

（2）雨水蓄水池。在底特律的东部，“未来城”的工作人员正考虑在某一邻里内新建一系列雨水蓄水池以防止雨水流入排水管道系统。杰斐逊村15年前就计划建设独户住宅，但由于缺乏资金而使项目拖延，留下几十块空地而需求却很少。有了当地厄尔布基金会的支持并与给排水部门协商，“未来城”团队将一些空地用来实验。建立雨水蓄水池，他们设想附近居民的水费可能会降低，因为城市不再需要为了净化与污水混合的雨水而建立和维护大管径的基础设施系统。如果这项试验成功，他们将在全市范围内推广。

（3）路侧碳缓冲区。与某家非赢利的植树绿化组织一起，“未来城”的一项关于在主要道路和高速公路两侧植树作为碳环境缓冲区的建议得到实施。2014年底，在底特律西侧的南菲尔德高速公路这一主要南北连接线附近，进行了底特律最大规模的植树闪电战。志愿者沿着几个街区一天里种植了300棵树，这些树长大后，将至少能吸收高速公路上的部分碳排放量。这种做法也提高了项目的知名度，反过来也有利于筹集资金。

有人认为，“未来城”团队最大的价值在于他们的战略框架，可用来指引具体行动的方向；这一框架给所有已经在那里的机会增加了价值。

5、都市农业争议

都市农业是“底特律未来城”实施办公室所倡导而又饱受争议的一类土地用途，它在该市的趋势已经众所周知。在过去的15年里，底特律建立了1000个小型社区花园，包括国家认可的项目如Earthworks和D-Town农场，每个占地几英亩（1英亩约为0.4ha）。志愿者几乎包揽了全部的农活，粮食由社区居民消费或被卖给当地农贸市场，部分捐赠给粮食银行。近几年关于是否要扩大盈利农业规模的问题，在底特律开展了激烈的争论。Hantz农场和Recovery公园等项目的规划十分宏大，要把数百英亩的空地转变为粮食生产用地。当然，在目前阶段，每个项目都只是小规模的运行，而针对大规模农业是否明智的争论仍在继续。

“未来城”团队似乎致力于将更大的粮食生产用地安排在城市空地和废弃工厂中，在这些地方可以发展水培农业。例如，为提高水作物生产，“未来城”团队和Recovery公园项目组正在协力规划一个雨水蓄水系统。都市农业至少可以帮助当地食品企业提高产量、创造就业岗位，并在适度规模内增强税基。粮食生产还可以通过共同的活动提高社区凝聚力，增强营养认知度，为空地和废弃工厂提供生产性新用途。

但是政府官员还没有对大规模盈利农业签字认可，他们担心包括灰尘、噪声、气味之类的扰民问题不能得到有效控制。其他人质疑这种艰难的农业经济——繁重劳动由工资低廉的移民担当——能否证明这种经济模式能够产生合理的收入和就业。因此，在“未来城”团队正在将更多的空地用于底特律粮食生产时，这一争论仍在继续。

6、建立共识

达根市长公开宣布将“底特律未来城”这项战略作为本届政府的行动指南，并非把它当作上届政府的成果而忽视。他在就业和经济方面的高级助手表示，那本已经用旧了的“底特律未来城”可谓他重塑城市的“圣经”。

就像底特律绿化部门或城市给排水部门，“未来城”团队更像是为其他组织服务的一个领先的顾问，而不是主要的行动者。“未来城”实施办公室主任克雷尔（Cockrel）把团队称为“非政府规划机构”。他解释：“我们告知决策，但我们不是决策者。最终，战略框架中要实施的内容由市长和城市议会来实施，如果他们决定要采纳的话。他们是推动实施的主体。”像任何新成立的组织一样，“未来城”团队不断完善其作用并寻找其发挥最大价值的方向。金基德认为，老巴斯夫公司宣传语的释义恰能最好地捕获他们的作用，即“未来城”团队在底特律没有做太多的创新项目，它仅仅是使这些项目做得更好。

2015年初，“底特律未来城”很多核心的创新观点——绿色战略、能源生产、植物碳缓冲区、高密度地区的新开发——这些甚至在2010年市长冰（Bing）启动“底特律工程”时还似乎感觉不着边际，但现在看来都成为主流观点。

考虑到底特律的财政困难和人口减少的现实压力，普遍认识到需要通过不同方式来提供市政服务是同样重要的。2014年底，底特律成功地从破产中走出来，但这充其量只能给底特律的重建工作带来一些喘息的空间。如果或正当增长恢复时，城市必须比过去的扩张时期更加精明地去引导，避免在大地景观中杂乱无章的蔓延发展。

7、前进的道路

对于导致底特律严重衰退的去工业化和郊区蔓延问题的深刻认识，是这个城市和市民乐于接受“底特律未来城”文件的重要原因。格里芬说，“居民们开始认识到，他们有效助长了蔓延和撤资现象。他们开始思考改变这些系统使其更加高效的途径”。

在本文即将发表之际，底特律又向着城市复兴规划迈出了一大步。市长达根宣称他聘请了莫里斯·考克斯（Maurice Cox）——杜兰城市中心（新奥尔良基于社区的设计资源中心）这一备受推崇的项目总监——作为底特律规划的新的负责人。在新奥尔良，考克斯推动了杜兰大学、新奥尔良再开发委员会和新奥尔良市政府之间的广泛合作。在底特律，除了其他项目，他要把“底特律未来城”的总体框架落实到具体的规划建议中。

8、小结

如果创新规划的风格又回来了，正如它显现的那样：它会更加分散，不会过多关注大的项目，而是更加贴合每个邻里具体条件所需要的不同解决方案。在规划讨论中被听到声音的数量多于以往任何时候。或许，“底特律未来城”最终和最重要的贡献在于，它向邻里和市民赋予了与高水平专业规划师平等的伙伴关系，作为决定城市未来的力量。

事实上，“底特律未来城”开启了新的规划时代，它看起来很少或者根本不像布莱斯年代的规划。金基德认为：“规划无疑已经回来了，但它完全不同于50年前的规划方式。1950和1960年代城市更广泛的规划目标经常表现为市政府单一的精英规划”。而今，“推动城市发展需要每个市民，不仅是“底特律未来城”团队，不仅是政府，也不仅是企业部门，而是每个人的共同努力”。

来源：GALLAGHER J. Detroit :the once and future city[J]. Land Lines, 2015(27): 14-23.

（供稿：张秋扬、刘冰）