收费公路的定价机制——美国经验和中国讨论

中国的公路收费问题是新近的一个热点议题。据统计，2006年全球已建成14万km收费公路，其中的10万km在中国。中国的公路该不该收费？如果收费，应该怎么收，收多少，又怎么用？如何制定并规范公路的收费价格？这些相关问题值得从交通、财政和法制等多方面进行分析。本研究从公共财政的角度，提出一个基础设施投融资的分析框架，并以美国收费公路的发展经验为借鉴，来探讨中国收费公路的定价机制。

本研究分三部分，第一部分提出“W5基础设施收益分析框架”；第二部分回顾美国收费公路的历史演变，介绍相关的定价和管理机制，并做简单的定量分析；第三部分总结中国收费公路发展的主要问题，希望引发更多的相关讨论。

1.W5基础设施收益分析框架

从经济学的角度看，如果设施收益对象能承担与其受益程度相当的成本，在价格信号“看不见的第三只手”的指引下，容易达到社会资源配置的有效配置，同时也能实现设施使用方面的公平。建立在此观点上的W5基础设施受益分析框架，包括下述五个方面：①谁是受益对象？（Whom to benefit），主要衡量设施服务的“公共性”，“公共性”强的设施，理应更多依赖公共部门的投入，反之则应该尽可能交给市场去解决; ②受益范围如何界定？（Where to benefit），主要用来确定满足了“公共性”的特定设施究竟由哪级政府来担负。如果公共服务受益人集中在特定区域的话，由相应层级的地方政府来支付；如果受益人不局限于特定区域，则由中央政府来支付；③什么时候提供受益？（When to benefit），分析受益时机，有助于决定是该使用现金流，还是考虑长期融资手段。一般来说，资本需求量大且具有长期效益的设施，适用于政府债务融资；④受益回收机制是怎样的？（Which mechanism to repay），通过恰当的手段，让设施受益人承当相应的成本。其中包括三种回收模式：广义的设施使用费、全体公众的一般性税费和面向业主或开发者的溢价归公；⑤如何确定受益的定价水平？（At what level），受益的定价要要兼顾效率与公平。

2.美国收费公路的经验借鉴

美国的公路发展历史，大致可分为早期道路建设（18世纪末-1920年）和现代高速公路体系（1920年-今）两大阶段。美国收费公路的定价机制分为三类：一是作为融资手段的收费，目的是收取资金用于路桥本身的建设维护和偿还相应债务；二是旨在拥堵管理的收费，目的是收费和定价手段来管理交通需求，提高整个系统的通行效率；三是用户看不见的间接收费，包括所谓“影子收费”或者“通行付费”。

美国现有收费公路占整个路网的比重非常低。从高速公路资金来源来看，近40年的统计显示，联邦和州政府的汽油税始终是最主要来源，占年度经费的50-60%，而收费所占比重一直在10%以下；从里程来看，也只占6%左右。且收费公路基本集中于最高等级的freeways（全封闭高速公路）。

美国收费公路最常见的运营机构“专门性管理委员会”。从财务管理角度来看，是一种半独立的公共机构，向政府负责，但保持独立结算，在法律上也与政府独立。所以一方面他们接受政府的财税补贴和监督管理，另一方面账目和法律责任上都与政府清楚地分离；从里程看，由公司来运营的收费公路只占20%不到。美国私有部门介入美国公路建设程度目前还非常低。

在收费价格上，美国几乎所有的收费公路，都对客运车辆和卡车分开定价。载重卡车对路面的影响远大于客运车辆，因此收费较高，通常为3-4倍；其次，州际高速系统的收费要明显低于较低等级道路，其中重要原因是州际高速系统主要依赖联邦财税，收费仅起到补充和调控管理的作用；第三，城市区域收费大体高于非城区的收费。在收取方式上，大多数采用电子收费系统。

3.从W5体系看中国收费公路的主要问题

（1）受益对象：道路系统作为使用非常普遍的一种基础设施，其收益不仅体现在车辆使用者，还有其他多种方式的间接利益，即道路系统具有公共性。如果忽略公共性，过渡依赖直接用户收费，可能带来多方面的问题，如提高了物流成本、影响经济发展，其社会公平度也有待考量。

（2）受益范围，即政府间的财政责任分工。研究认为国内应降低收费公路的依赖度，同时加大政府直接投入。从政府间财政关系角度看，各级政府的财政责任也要和道路系统的收益范围相对应。全国性高等级路网系统，由中央政府负责；各省内部路网，由省政府负责；对于某些特殊路段，使用群体明确的，比较适合于考虑直接道路收费。

（3）受益时机。道路设施有长期效益，某些情况下可以考虑债务或私有融资，然后长期偿还。但是除了个别路段和个别设施，不宜单独依赖直接收费作为偿还债务或投资回报。

（4）受益回收机制。一般来说，交通资金来源有三大途径：一是直接或间接的用户收费，国内现有收费公路属于这一类；二是通过一般性财税资金的划拨，这是国内亟待补充的；三是国际上最近研究较热的溢价归公，可寻求合适的路径作为交通资金的补充。研究建议应重视综合财税手段的使用。

（5）收益定价：道路收费的收取和使用，不仅是技术问题，还涉及相关政策程序和特定的契约关系。技术上的分析可以帮助确定合理的设施定价，调控道路使用行为，提高整个系统的使用效率。但相应政策的制定和调整除了科学性要求外，还需要一套合适完善的程序。并且从法律角度看，还要注意考虑因政策因素造成对私有运营方利益损害的补偿措施。

来源：赵志荣（Zhirong Jerry Zhao）. 收费公路的定价机制——美国经验和中国讨论[R]. 美国明尼苏达大学公共事务学院, 2014-02.

（供稿: 卓健）

停车换乘设施是否能有效降低小汽车使用强度？美国夏洛特市的实证研究

为了扩大公共交通的客户群，公交运营商通常会在站点附近或与站点结合提供廉价的停车场，称为停车换乘设施（PNR）。这种交通供给服务通常设置在人口分布不那么密集的站点，用来弥补接驳公交的不足。一般认为，PNR设施可以明显降低小汽车的使用强度，即小汽车行驶的车公里数（VKT），特别是在美国以小汽车为导向发展的大都市区。现有的研究已经证实PNR设施确实可以减少VKT，但就具体如何减少以及可以减少多少这些问题，却还没有明确的研究成果。而一些对欧洲城市的研究则得出和美国相反的结论，即PNR设施有可能会导致VKT升高。这些欧洲城市的情况和美国城市很不相同，居民有更多的出行选择，他们更容易摆脱私人小汽车进行交通出行。这些研究也说明，不能简单假设促进使用公共交通等同于降低小汽车的使用。

本研究选取美国的夏洛特市为案例城市，运用当地轻轨乘客的相关数据进行定量分析。夏洛特的轻轨系统（LYNX）于2007年开始投入运营，线路总长15km，从夏洛特市的CBD延伸到南部地区的边界，沿线设置了15个站点。这一轨交系统提供了一个分析美国背景下PNR对VKT影响的理想案例。相对来说，它是一个新系统，因此研究团队可以比较容易地获得LYNX运营之前PNR使用者的出行数据，这对对比评估PNR设施可以减少多少VTK至关重要。此外，未来美国对轨道交通的投资将主要发生在类似的区域，这种城市的轨交最需要PNR设施来吸引乘客，而且这些城市最能体现PNR设施对VKT的减少，因为缺乏可替代的出行选择，如果不采用PNR模式，他们只能全程使用小汽车。因此，如果夏洛特地区的PNR设施不能有效地促进VKT的减少，那就意味着对那些严重依赖PNR设施进行公交通勤的地区，轨道交通建设投资的必要性并不高。本研究的核心问题是：相比于PNR设施缺失的轨交系统，PNR模式是否可以有效降低平均的VKT？

由于无法实际地调查在PNR设施增加或去除之后的影响，本研究是采用偏好调查的方法。询问PNR使用者的主要问题有两个：如果轨交站的PNR设施被取消了他们将如何应对；如果轨交系统本来就没有配建PNR设施的话他们会如何选择。

研究分三步骤展开。首先，研究建立了一个估算每个PNR出行所产生的具体的VTK数量的基本模型。第二步，估算所调查的PNR乘客在他们改变出行选择之后每次出行所产生的平均VTK。研究假定在PNR设施被去除以后，原有的PNR乘客会有以下7个替代选择：全程独自驾驶小汽车、全程拼车、通过其他途径到达LYNX站点（例如接送）、驾车去一个快速巴士PNR点、驾车去另一个LYNX的PNR站、全程非机动车出行、放弃出行。第三步，确定当一些列停车设施被去除之后，PNR乘客选择以上替代出行方式的比例。这时有可能发生两种情景。情景1是在停车设施去除后，之前的PNR乘客都不再继续使用LYNX。调查的721个使用者中，74%会选择全程开车，7%的人拼车，8%改乘快速巴士，3%使用当地巴士，8%的人放弃出行。情景2是一部分PNR乘客继续使用LYNX。“低水平”继续率假定为25%，“中水平”继续率为50%，“高水平”继续率为75%，全部继续则意味着所有的乘客都继续使用LYNX。情景2中又分PNR设施被全部去除和只去除一部分两种情况。假定所有PNR设施都去除了，就不可能使用替代的PNR设施。在这种情况下，继续使用LYNX的乘客被分为采用接送方式或非机动化方式到达轨交站。假定只单独去除一个PNR设施，这种情况下，80%的继续使用LYNX的乘客会转为开车去另一个PNR设施点，剩下的20%的人会改成接送方式或非机动方式去车站。

统计数据表明，如果停车场被去掉，大部分情况下，PNR乘客的VKT会提高。在夏洛特市应，如果去除所有的停车设施，将导致每个PNR使用者多产生8-15VKT。如果他们在每周的每个工作日都使用，则会多产生2000-4000VKT每人每年。

如果假设只去掉其中一个站点的停车设施，将会导致更高水平的使用NYLX的保留率。然后，当一个之前的PNR使用者转移到另一个LYNX的PNR站点，他们将同时产生更多的VKT来到达车站，因此，LYNX的继续使用率也无法导致VKT的减少。由此可见，夏洛特市LYNX系统的PNR设施的确都对减少VKT有效。

虽然此项发现所依赖的PNR使用者在PNR被去除后还会继续使用LYNX的比例，我们只能通过一些依据来推测。但在大部分情况下，相比PNR设施不存在的情况下，使用LYNX的PNR设施确实可以减少小汽车的使用强度。但是，如果就此得出PNR去除后将会导致VKT增加这一一般性的推论，还要注意一个关键性的例外，这个车站距CBD只有5km。

综上，本研究的结论有三点：①PNR设施效果最好的是在距CBD11-13km的车站；②PNR设施如果设置在距CBD5km以内将会失效；③总的来说，PNR对以小汽车为导向的地区的郊区通勤者来说，是一个可靠的减少VTK的途径。

来源：DUNCAN M, COOK D.  Is the provision of park-and-ride facilities at light rail stations an effective approach to reducing vehicle kilometers traveled in a US context[J]?  Transportation Research Pant A, 2014, 66: 65-74.

（供稿：万智英）

影响人们购买小排量汽车的因素：关于斯洛文尼亚的研究

19世纪以来，能源消耗速度剧增，作为主要能源的化石燃料的储量远远不能满足未来不断上升的能源需求。大气污染、温室气体排放、持续增长的能源需求和能源安全等问题已经成为欧盟能源战略的核心点。为解决与化石燃料有关的问题，欧盟正大力支持可持续能源的发展，而可替代交通技术和燃料则被视为长远的解决方案或近期可以缓解上述问题的方法。

减少个人机动车使用的一个有效途径是鼓励使用自行车和公共交通工具。然后，大多数消费者并不愿意放弃这一私人交通工具，一方面是为了保证生活品质，另一方面他们已经产生了对私家车的强烈依赖。在此情况下，推动环境友好的可替代燃料就成为一个较为现实的解决方案。那么，消费者对可替代燃料汽车的态度、喜好和购买意愿又是怎样的呢？

调查和研究发现，对个人来说，在选择使用何种燃料时，成本的考虑要比环境保护方面的考虑更为重要；而在选择购买何种车时，身份的因素也比环境因素更重要。在经济方面，消费者最关注的因素是总价，其次是燃料的经济性，再者是维修费用与总车价的比。两个不太重要的经济因素是将来的“卖出价”和每年的“车船税”。不同性别的购车者对经济因素的考虑没有什么区别。在燃料价格方面，如果汽油价格上涨，会有更多的消费者考虑可替代燃料汽车。在汽车总价方面，如果电动汽车的价格下降，也会有更多的消费者考虑购买电动汽车。

非经济性方面主要因素有汽车总体状况和汽车里程数、安全性能、风格/外表/颜色和汽车尺寸等。调查发现，安全性对于女性来说更重要，而加速性能和燃料类型则对男性更重要。受教育程度与影响购买的因素之间没有明显的相关性。

在此基础上，本研究重点调查了斯洛文尼亚人对购买小排量汽车（LEV）的态度。研究将对LEV态度不同的人分为三组：①“不绿色组”，人数最少，他们买车时不太关心汽车碳排放量以及其他与环境相关的问题，他们没有打算在不久的将来购买一辆LEV，同时也最难被动员去购买一辆LEV，他们甚至宁愿买一辆更贵的车也不愿意买一辆相对较便宜的LEV；②“中间组”，人数最多，尽管他们不确定是否将来会购买一辆LEV，但他们对LEV持积极的态度；③“绿色组”，对在不久的将来购买LEV非常感兴趣，他们知道自己对减少环境影响所应承担的责任。

研究数据表明，“不绿色组”中男性比女更多，“绿色组”中老年人比年轻人多。

研究发现目前并没有某个单一的具体的措施可以有效地提升对LEV的需求，可见措施或策略要多方并举。比如政府和汽车厂商，可以分别从自上而下以及自下而上两方面一起努力。如果政府想要提高居民购买LEV的兴趣，需要调整和采用各种综合了“拉动”和“推动”因素的措施。总体来说奖励购买比惩罚不购买更有效，最重要的“拉动”因素是对LEV的特殊奖励。其他相关措施还有基于碳排放的增值税、基于碳排放的机动车注册费、部分基于碳排放的机动车保险费等。汽车厂商则需要意识到消费者对燃料的经济性比汽车在环境方面的影响更为关注。因此，在销售LEV时，如果明确告诉人们买LEV可以替他们省多少钱会更有效。

来源：KNEZ M, JEREB B, OBRECHTT M. Factors influencing the purchasing decisions of low emisson cars: a study of Slovenia[J]. Transportation Research Part D Transport and Environment, 2014, 30: 53-61.

（供稿: 万智英）