中国城市发展报告2012
中国社会科学院城市发展与环境研究所8月份发布2012年城市蓝皮书《中国城市发展报告(2012)》。该蓝皮书指出，面对以城市型社会为主体的城市时代的悄然到来，中国的城市发展面临包括城市安全、社会分化等一系列问题的严峻挑战。传统的以高消耗、高排放、高扩张、低效率为特征的粗放外延发展模式已经难以为继，现有城市在规划建设、管理体制、环境质量、公共服务、社会和谐和安全等方面还难以适应城市时代的要求，亟待加快发展转型和空间重构。这些挑战可归纳为以下10个方面。
一是高资源、高消耗模式将难以持续。城市快速扩张造成土地资源消耗过快，土地城镇化快于人口城镇化，重量不重质的建设模式已经难以持续；城市水资源供需矛盾突出，全国420多个城市供水不足，其中110个严重缺水，缺水总量达105亿m3；城市能源消耗急剧上升，城镇人均生活能耗是农村人均水平的1.54倍；城镇单位建筑面积耗能是农村地区的4.52倍。据IEA预测，2015年中国城市能耗将占全国的79%，到2030年将提高到83%。
二是环境生态压力日渐加大。按照新标准，中国有2/3的城市空气质量不达标；全国城市水质为较差级和极差级的监测点占57.2%；2/3的大中城市陷入垃圾包围之中；城市自然植被覆盖较低，钢筋水泥丛林面积不断扩大，城市绿地占城市建设用地比重仅有10%。城市湿地面积锐减，生物多样性持续减少，城市地下水过度开采，地面加速沉降等。
三是城市经济持续动力不足。城市经济增长主要建立在资源、投资和劳动力高投入，以及工资、地价等要素低成本的基础上，产业发展处于全球价值链低端，城市间低水平同质竞争突出，经济增长过度依赖投资拉动，创新驱动力严重不足，发展成果共享机制不完善，非包容性突出。1991-2010年，中国GDP年均增长10.5%，国家财政收入年均增长18.2%；但城镇居民人均可支配收入只增长8.2%，农民人均纯收入只有5.8%。
四是城市规划建设特色缺失。城市规划的经济导向强烈，人文关怀缺失，生活和生态空间狭小；城市用地规模盲目扩张，城市土地成为生财工具而非人居善地。规划建设不切实际，贪大求全，全国有180多个城市提出要建设“国际化大都市”；城市文化特色缺失，“千城一面”；大拆大建，大量历史文物古迹、名人故里、自然遗产被破坏。
五是城市管理矛盾丛生。“重建设、轻管理”现象严重，城市管理综合执法改革停滞不前；城市扩张和改造中拆迁问题极为突出，全国因征地而形成的失地农民高达4000多万人。征地补偿标准、集体资产和土地增值收益分配、就业安置、养老和医疗保障等，是最容易引发矛盾和冲突的问题。城市管理与居民生活需求的矛盾日益尖锐，甚至引发了激烈的社会群体事件。
六是城市公共服务相对滞后。城市公共服务供给严重不足，价格较高，覆盖面有限，分布不均。住房、教育、医疗已成为城市居民的重负。
七是交通拥堵问题愈演愈烈。中国城市上班族平均通勤时间全球领先，比世界平均水平高出31.7%，比加拿大和美国高出近乎1倍。全国约2/3的城市在高峰时段出现拥堵，北京、上海、天津、沈阳、西安、成都等平均通勤(往返)时间超过1h。
八是城市居民亚健康问题突出。卫生部(2011)调查结果显示，10个城市上班族亚健康状态的员工占比高达48%，北京达到75.3%；中国医师协会(2010)调查结果显示，城市白领亚健康比例达76%，处于过劳状态的接近60%，真正意义上的“健康人”比例不到3%。
九是城市社会呈现分化迹象。城市贫困问题日益突出，2010年全国城镇居民家庭年总收入低于2万元的贫困人口近3500万人，低于2.5万元的低收入人口达6500多万人。城市不同阶层消费差异持续扩大，城市居住分异现象逐渐加剧，农民工仍然难以融入城市社会。
十是城市安全问题不容忽视。城市内部分布了大量从事危险、有毒的生产性行业，生产安全事故频发；城市灾害应急能力弱，防灾减灾体系不完善，市民自救意识不足；食品安全问题堪忧，各类不合法食品添加剂问题。
来源：中国社会科学院城市发展与环境研究所, 中国城市发展报告(2012)[M]. 社会科学文献出版社, 2012.
政策研究：城市公用事业民营化与管制
城市基础设施建设完成后如何运营对城市居民的使用影响很大，城市公用事业是为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业，主要包括城市供水排水和污水处理、供气、集中供热、城市道路和公共交通、环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等。我国自1990年代末才开始对这一领域实行以民营化为主要内容的改革。该研究在对城市公用事业民营化的内涵、范围、特点等基本问题和一些具有争议之处进行梳理探讨后，借鉴分析发达国家城市公用事业民营化的经验教训后，对我国城市公用事业民营化实践进行评价研究，建立评价体系，根据自然垄断性、外部性、公益性等技术经济特征将城市公用事业分为若干类型，根据可竞争性和政府的可控性等因素将同一类型的城市公用事业又分为不同的业务领域，提出我国城市公用事业分类、分阶段民营化的政策思路和具体政策措施。运用新兴的管制经济学理论，系统研究与城市公用事业民营化相关的政府管制政策，倡导政府运用激励性管制手段，规范民营企业的市场行为，促进企业提高效率，并使企业目标尽可能符合社会公共利益目标。针对上述理论，该研究对我国的城市水务、管道燃气和垃圾处理等公用行业进行了专题研究。
报告认为，在我国现行体制下，城市公用事业的民营化不等于“私有化”，而是通过特许经营的方式给民营企业一定的特许经营期。这就需要有相应的完整的法规政策体系为依据。我国城市公用事业民营化的法规政策还落后于改革实践，现有的法规政策缺乏城市公用事业民营化的针对性。目前，许多民营企业还难以真正进入在政策层面已开放的城市公用事业领域。市场结构重组是城市公用事业实行民营化的基础。在一个完全垄断的城市，公用行业由一家垂直一体化经营的垄断企业主导的情况下，新企业很难进入，即使能够进入，也难以同原有垄断企业开展公平竞争。因为垄断企业可以通过在自然垄断性业务和竞争性业务间采取交叉补贴战略，以掠夺性定价方式把新进入的竞争对手驱逐出去。为破解这一难题，需要对城市公用行业实行市场结构重组，实现自然垄断性业务与竞争性业务相分离的政策。
作为社会主义市场化改革的一部分，民营化和促进竞争是我国城市公用事业改革的两大主题。单纯国有经济内部的竞争不能实现市场经济体制下的高效率竞争，而单纯的民营化也不能从根本上促进效率，促进竞争与民营化是共同推进城市公用事业改革的两个轮子。市场经济是多种所有制经济，城市公用事业中的国有企业也将是混合所有制企业。因此，原有国有企业之间的竞争是同一国家所有制下的竞争，不能实现市场经济中的高效率竞争。而单纯的民营化只能将国有城市公用事业转变为民营城市公用事业，不能形成竞争性市场结构，不能促进效率提升。只有将促进竞争与民营化相结合，才能实现高效率的竞争，提高城市公用事业的效率，并使消费者分享效率提高的利益。分类民营化政策是城市公用事业改革的现实选择。城市公用事业是由多种不同类型的具体城市公用行业组成的，民营企业可进入无网络型城市公用事业和网络型城市公用事业中的竞争性业务领域，成为这些行业和业务领域的经营主体；国有企业主要分布在网络型城市公用事业中的自然垄断业务领域，但即使在这一领域，也可吸收民营企业参股，形成以国有企业为主体的混合所有制企业。这样做可以放大国有资本的功能，既有利于提高国有经济的控制力，也有利于发挥民间资本的积极作用。
同时，城市公用事业民营化需要加强城市政府责任。城市公用事业民营化只改变了城市公用产品提供的方式，即由原来的政府（国有企业）直接提供转变为由市场（民营企业）提供。但城市公用事业的特点决定了城市政府在城市公用事业建设和发展中有不可推卸的重要责任。城市公用事业民营化后，并不能减少政府责任，在许多方面反而需要加强政府责任。具体来看，政府的主要责任包括：制定与实施城市公用事业民营化法规政策和发展规划的责任、城市基础设施的投资责任、维护社会公众利益的责任、安全保障和应付突发事件的责任、对特殊群体和特殊事件的政策性补贴责任、实行有效政府管制的责任等。城市公用事业的民营化需要有效的政府管制政策的支持。国有制与管制具有一定的替代关系，城市公用事业民营化客观上需要政府制定科学的管制政策，以规范民营企业的行为，维护社会公共利益。事实上，我国城市公用事业民营化已取得了一定的成效，但也暴露出由于缺乏与民营化相适应的有效政府管制，出现价格上涨过快、公共利益受到损害等问题，在少数城市甚至出现了国有资产流失和腐败、政府缺乏应有的责任和控制力等负面效应。这在相当程度上影响了城市公用事业民营化的成效。因此，为深化并规范城市公用事业民营化，迫切需要建立与社会主义市场经济相适应的管制体制，对城市公用事业实行有效管制。
来源：国家社会科学基金项目“我国城市公用事业民营化与管制政策研究”（项目批准号为10BGL101）
创新型城市创新政策研究
近年来，创新成为我国城市发展转型的重要动力和源泉，创新城市的建设引发了新一轮城市转型和建设潮。转型发展和创新型城市建设过程，从根本上是政府创新政策不断探索的过程。
创新政策，是为促进创新的产生、利用和扩散的科技、经济、社会和产业等一系列政策的组合。形式上包括：立法保障，保护企业合法权益，规范市场活动，优化配置资源。财税扶持，改进政府资助配置，建立多元化投入机制，引导企业成为创新投入主体。提供服务，完善专业服务平台功能，支持知识基础设施建设，为企业技术创新活动提供各类服务。吸引人才，完善有利于人才创新创业的分配制度和激励机制，为人才创造更好的发展空间。
我国的创新政策从四个方面上区别于其它公共政策：一是政府主导性，创新政策主要服务于城市的追赶战略和前瞻布局，必须由政府部门主导，集中力量研究决策并推行。二是系统性，体系中财税、服务、人才政策相互配合协调，形成互动的学习机制与创新网络，最大限度激励企业等各类主体开展创新。三是差异性，各地社会经济发展水平不一，创新政策要着眼于破解当地制约发展的难题，充分发挥本地优势。四是动态性，灵活调整政策出台时机与持续时间，并在运行中评估效能、协调利益、完善机制，确保自始至终适应创新型城市建设的最新需求。
创新型城市的建设承载了当地对于经济腾飞和发展转型的期望。因此，在制定创新政策的过程中，要全面考虑城市的发展阶段、战略定位与建设路径，集中优势资源，实现重点突破。
1、发展阶段在一定程度上影响着创新政策制定的重心与方向。中西部地区城市发展较落后，因此创新型城市建设大多选择依靠技术引进实现经济追赶、并逐步向价值链高端攀升的逆向创新模式，这也是东部沿海城市探索出的经典模式。起初，创新政策主要服务于招商引资，以更大的优惠、更多的补贴吸引企业、技术、人才等创新要素“落户”，见效点在于政府的决心与力度。当城市成长到能“新陈代谢”自发吸纳创新要素时，政策重心开始向鼓励内生创新转移，促进产学研结合和成果转化，向知识密集的创新链上游攀升，见效点在于让内生创新行为获得最快、最可观的激励。
2、优化路径是创新政策进一步做细做深的关键。对于当前最普遍的新建产业园区给予局部政策优惠的发展方式，一是优化空间布局，推动“新城建设”与“旧城改造”工程，兼顾生活、居住的实际需求，改善产业园区低密度开发和单一功能的现状，为老城区注入科技活力，提高土地综合利用率。政策见效点在于完善基础设施与配套建设。二是强化功能布局。集中高校、科研机构、企业等资源，完善知识与技术的动力传导机制，实现技术创新链和经济产业链的双向融合，提高科技资源利用率。见效点在于促进产学研一体化。三是依靠产业布局。同步推进战略性新兴产业与当地特色产业，并利用前者的创新成果提升后者的产业能级，发展现代服务业，形成产业集群。见效点在于促进上下游的产业配合。
3、战略目标的设定，进一步强化了创新政策组合的功能聚焦。创新型城市发展到一定阶段，都具备了带动区域经济增长、转换周边产业结构的中心辐射能力。下一步，创新政策应从三个方向突出功能性：一是国家级知识型，肩负从效率驱动向创新驱动跃升的国家战略，特点是拥有一流的大学和研究机构，科技实力雄厚，知识服务业发达，能够满足一流企业的高端技术需求，并具有国际竞争力与影响力。二是区域级知识型，为直辖市或城市群内的一个部分，承担“智库”或创新示范的功能，为周边创新集群带来知识溢出，促进其内生增长和自主创新。两类政策见效点均在于提高知识的生产、扩散和利用率。三是国家级产业型，功能是推动国家重点产业发展，拥有国内最好的产业基础与技术优势，并加入全球产业链。见效点在于围绕产业链加速各环节的创新成果转化。
4、合理的供需搭配，有助于提升创新政策的实施效率。总体而言，在创新型城市建设的初创期，主要依靠财政补贴、税收优惠的供给面政策，以集聚创新要素。发展期，引导企业寻找和建立创新途径，并经受市场考验。此时强调供需平衡的政策设计，如建立信息平台、开展示范工程、鼓励发展潜在领先市场、政府商业前采购等。成熟期，主导的发展模式逐渐确立，创新进入扩散阶段。以需求面政策为主，如制定规则、政府公共采购、市场补贴、提高技术认知度等。同时立足长远，鼓励寻找新的增长领域。值得一提的是，要充分利用金融资本这一资源配置和价值发现工具，与需求面政策形成搭配。
面对创新型城市（区）政策制定长期以来存在的问题和不足，一些城市（区）也积极探索出好的方法机制： 一是面对政策“同质化”现象严重的问题，部分地区创造出城市群错位发展的模式，淡化经济边界和行政分割，在产业、功能与资源的选择上开展专业化分工与联动，更好地发挥规模经济的作用。二是面对人才后续评价欠缺的问题，部分地区取得国家批准，开展股权分红激励试点，让创新人才参与企业分配，改变现有人才激励集中于引进环节的现状，并为后续的评估、再激励以及退出机制提供了一个公平合理、制约性强、完全量化的平台杠杆。三是面对部门分割影响政策执行的问题，部分地区采取了向园区管委会设立职能部门派出机构的方式，让其“拥有”园区内的财政、工商税务、质监环保、人力资源、公检法、海关、供电供水等职权，确保提供一站式服务，集中力量办大事。四是面对地方特色优势体现不充分的问题，部分地区进一步完善了政策制定的论证过程，加入由上级部门组织的智库或专家委员会联合评审环节，深入分析本地经济、产业、文化等现状，了解不同产业特别是本地优势主导产业的发展规律与特点，进一步定制创新政策。五是面对政策缺乏长期性内涵建设的问题，部分地区专门出台了关于促进自主创新的条例，将大量部门政策上升为法律法规，以加强权威性、规范性和执行力，为规范区域经济、市场活动起到了监督管理和长期稳定的作用。
来源：上海科技发展研究中心, 2012.