城市土地的政府管制研究

孟星

上海：复旦大学出版社，2005

该书系统地研究了政府管制城市土地的原因、内容及效果，分析了我国政府在管制城市土地中存在的问题，并提出对我国具有实践意义的对策。全书共分为八章，从内容层次上看，可以分为四大部分。

第一部分：为总体的理论介绍，包含原文的第一章到第五章，介绍关于城市土地政府管制的一些既有研究及相关理论。这部分内容包括导论（提出研究的主题）、文献综述、政府管制城市土地的原因（土地市场的重要性和土地市场的失灵）、管制的内容（土地产权、土地使用、土地交易）与手段（征用、规划、登记、估价、税收、法律、储备）、以及管制的效果（管制的成本和收益）。

第二部分：为原文的第六章，主要介绍中国城市土地的政府管制。对应第一部分的理论，分别研究了中国政府在城市土地管制方面的内容和手段，指出其不足在于以下几个方面：（1）城市土地所有权问题，即全民所有体制的实际“主体”缺位，产生了很多城市土地管制问题，比如利益分配、社会公正等；（2）城市土地使用权问题，土地上的财产因土地使用权的有限期而受到损害；（3）土地用途管制中的问题，在用途上划分过粗，在具体使用类型上又过细过严，缺乏弹性。（4）土地交易管制中存在的问题，如基准地价更新不及时，土地储备制度抑制投机作用不理想等。

第三部分：为原文的第七章，主要内容是不同地区的政府管制城市土地的比较及启示。

美国城市土地的政府管制（多元所有制）：（1）在土地征用上，遵循目的合理（为公共利益）、补偿合理（按市值估价）、程序合理（完备的程序）的原则；（2）用途管制方面，早期主要包括：使用分区（区划）、密度控制、容积控制；后期着重城市规模的控制，包括划定城市增长线、分期分区发展、建筑许可的总量控制等。（3）土地规划制度方面，州土地规划作为指导性文件，地方规划具有法律效力。地方规划分为三方面：总体规划、官方地图、分区规划。

英国城市土地的政府管制（私有制）：（1）土地征用制度，强制征地门槛很高，需要举行调查听证会，征地补偿按市价。（2）土地税收制度、主要围绕土地流转和土地持有（居住用不动产税和经营性不动产差饷）两方面。（3）土地规划制度，四级规划：中央规划、大区规划、郡规划和市规划。改变土地和建筑物用途必须有规划许可，同时有上诉制度救济。

日本城市土地的政府管制（私有制）：（1）土地税收制度，对投机性土地交易课以重税；（2）土地交易管制，设定土地交易许可制和申报制，划定管制区域和监视区域，目的是为了抑制地价暴涨和投机行为。（3）土地开发管制，严格保护自然环境，控制城市向外发展。

香港地区城市土地的政府管制（国有，港府所有）：（1）土地法制建设，回归前，以英皇法律体系和适用于香港的英国法律以及香港立法机关制定的法律为主，没有土地管理的基本法，而是包含在涉及土地的各类立法当中，回归后，《基本法》规定：香港特别行政区内的土地和自然资源属于国家所有，由特区政府负责管理和使用，收入归港府支配，特区政府可自行制定法律和政策处理。目前香港的土地法规可分为十个类别（土地基础管理、官地所有权、官地使用权、官地收回、土地司法、私有物业的使用和经营、土地税收、土地利用、建筑条例、住房条例）；（2）土地批租，其形式和大陆城市一样，使用权有限期批租，形式为招、拍、挂；（3）土地利用规划，内地改革开放后，香港与珠三角之间客货交通剧增，集装箱场需求剧增，导致郊野露天集装箱场增加。为保护环境，1991年港英政府通过“1990年城市规划修订条例”，增添了郊野公园、绿带及露天集装箱场等用地管制。1993年推出“全港发展策略检讨——发展的方案”，对工业结构转型做出了有关的土地利用应变方法。1994年城市规划委员会修改相应的规划准则，删除了办公室所服务的工业必须“在同一工业区内”的规定，同时政府还设立了新的工业—办公混合区，主要目的是使其成为敏感地区如住宅区的缓冲地带。

中国台湾地区城市土地的政府管制（私有）：（1）土地税收制度，土地课重税，房产课轻税，以抑制土地集中，鼓励开发利用。（2）土地保有管制，界定涉及公共利益和价值的土地不得私有（以法强制征收），对私有土地量进行限额，多余部分必须出售或征收。

作者认为以上管制经验的启示为：（1）合理的土地税制；（2）完善的土地法律制度体系；（3）科学民主的土地规划制度；（4）理性的城市土地开发行为；（5）严格的土地交易管制制度；（6）灵活的土地政策。

第四部分：为原文的第八章，阐述中国政府管制城市土地的政策对策建议。（1）完善城市土地产权管制；（2）完善城市土地用途管制；（3）完善城市土地交易管制（基准地价更新、规范土地估价、减少土地价格行政性干预）；（4）优化税收制度（减少流通环节税负、增加保有环节税负，增设地产税）。